kajian hukum Peran Kepala Daerah dalam Pemberian Hibah dan Bansos

KAJIAN HUKUM TENTANG PERAN KEPALA DAERAH DALAM PEMBERIAN HIBAH DAN BANSOS YANG BERSUMBER DARI APBD

(Biro Litbang DPC  PERMAHI Jakarta)

           Penetapan Pedoman Pemberian Hibah dan Bantuan Sosial yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah melalui Permendagri Nomor 32 Tahun 2011 yang telah diubah dengan Permendagri Nomor 39 Tahun 2012 telah memberikan tolok ukur yang jelas dan kriteria minimal dalam penganggaran dan pemberian hibah. dengan berlakunya Permendagri tersebut maka penganggaran, pelaksanaan dan penatausahaan, pelaporan dan pertanggungjawaban serta monitoring dan evaluasi pemberian hibah dan bantuan sosial mulai tahun anggaran 2013 harus berpedoman pada Permendagri tersebut, dan pasal-pasal dalam Permendagri Nomor 32 Tahun 2011 yang tidak diubah, tidak lagi memberikan alasan kepada pemerintah daerah untuk menyalurkan hibah dengan tidak terencana. Penganggaran dan pemberian hibah dan bansos juga harus tetap memperhatikan ketentuan Permendagri tentang Pedoman Penyusunan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah yang terbit untuk tiap tahun anggaran.

Selanjutnya dalam Permendagri Nomor 32 Tahun 2011 yang telah diubah dengan Permendagri Nomor 39 Tahun 2012 yang dimaksud dengan :

   Pemerintah Daerah adalah Gubernur, Bupati dan Walikota, dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah.

Kepala Daerah adalah Gubernur bagi daerah provinsi atau Bupati bagi daerah kabupaten dan/atau Walikota bagi daerah kota.

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang selanjutnya disingkat DPRD atau sebutan lain adalah lembaga perwakilan rakyat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah.

Keuangan Daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk didalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut.

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah yang selanjutnya disingkat APBD adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan daerah yang dibahas dan disetujui bersama oleh pemerintah daerah dan DPRD, dan ditetapkan dengan peraturan daerah.

Pejabat Pengelola Keuangan Daerah yang selanjutnya disingkat PPKD adalah kepala satuan kerja pengelola keuangan daerah yang mempunyai tugas melaksanakan pengelolaan APBD dan bertindak sebagai bendahara umum daerah.

Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah yang selanjutnya disingkat SKPKD adalah perangkat daerah pada Pemerintah Daerah yang melaksanakan pengelolaan APBD.

Satuan Kerja Perangkat Daerah yang selanjutnya disingkat SKPD adalah perangkat daerah pada pemerintah daerah selaku pengguna anggaran/barang.

Tim Anggaran Pemerintah Daerah yang selanjutnya disingkat TAPD adalah tim yang dibentuk dengan keputusan kepala daerah dan dipimpin oleh sekretaris daerah yang mempunyai tugas menyiapkan serta melaksanakan kebijakan kepala daerah dalam rangka penyusunan APBD yang anggotanya terdiri dari pejabat perencana daerah, PPKD dan pejabat lainnya sesuai dengan kebutuhan.

Rencana Kerja dan Anggaran PPKD yang selanjutnya disingkat RKA-PPKD adalah rencana kerja dan anggaran badan/dinas/biro keuangan/bagian keuangan selaku Bendahara Umum Daerah.

Rencana Kerja dan Anggaran SKPD yang selanjutnya disingkat RKA-SKPD adalah dokumen perencanaan dan penganggaran yang berisi program, kegiatan dan anggaran SKPD.

Dokumen Pelaksanaan Anggaran PPKD yang selanjutnya disingkat DPA-PPKD merupakan dokumen pelaksanaan anggaran badan/dinas/biro keuangan/bagian keuangan selaku Bendahara Umum Daerah.

Dokumen Pelaksanaan Anggaran SKPD yang selanjutnya disingkat DPA-SKPD merupakan dokumen yang memuat pendapatan dan belanja setiap SKPD yang digunakan sebagai dasar pelaksanaan oleh pengguna anggaran.

Hibah adalah pemberian uang/barang atau jasa dari pemerintah daerah kepada pemerintah atau pemerintah daerah lainnya, perusahaan daerah, masyarakat dan organisasi kemasyarakatan, yang secara spesifik telah ditetapkan peruntukannya, bersifat tidak wajib dan tidak mengikat, serta tidak secara terus menerus yang bertujuan untuk menunjang penyelenggaraan urusan pemerintah daerah.

Bantuan sosial adalah pemberian bantuan berupa uang/barang dari pemerintah daerah kepada individu, keluarga, kelompok dan/atau masyarakat yang sifatnya tidak secara terus menerus dan selektif yang bertujuan untuk melindungi dari kemungkinan terjadinya resiko sosial.

Resiko sosial adalah kejadian atau peristiwa yang dapat menimbulkan potensi terjadinya kerentanan sosial yang ditanggung oleh individu, keluarga, kelompok dan/atau masyarakat sebagai dampak krisis sosial, krisis ekonomi, krisis politik, fenomena alam dan bencana alam yang jika tidak diberikan belanja bantuan sosial akan semakin terpuruk dan tidak dapat hidup dalam kondisi wajar.

Naskah Perjanjian Hibah Daerah selanjutnya disingkat NPHD adalah naskah perjanjian hibah yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah antara pemerintah daerah dengan penerima hibah.

Organisasi kemasyarakatan adalah organisasi yang dibentuk oleh anggota masyarakat warga negara Republik Indonesia secara sukarela atas dasar kesamaan kegiatan, profesi, fungsi, agama, dan kepercayaan terhadap Tuhan Yang Maha Esa, untuk berperan serta dalam pembangunan dalam rangka mencapai tujuan nasional dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila termasuk organisasi non pemerintahan yang bersifat nasional dibentuk berdasarkan ketentuan perundang-undangan.

Menteri adalah Menteri Dalam Negeri.

A.        Hibah 

            Hibah sebagaimana dimaksud dapat berupa uang, barang, atau jasa. Pemerintah daerah dapat memberikan hibah sesuai kemampuan keuangan daerah. Pemberian hibah sebagaimana dimaksud dilakukan setelah memprioritaskan pemenuhan belanja urusan wajib. Pemberian hibah ditujukan untuk menunjang pencapaian sasaran program dan kegiatan pemerintah daerah dengan memperhatikan asas keadilan, kepatutan, rasionalitas, dan manfaat untuk masyarakat.

Pemberian hibah harus memenuhi kriteria paling sedikit:

peruntukannya secara spesifik telah ditetapkan;

tidak wajib, tidak mengikat dan tidak terus menerus setiap tahun anggaran, kecuali ditentukan lain oleh peraturan perundang-undangan; dan

memenuhi persyaratan penerima hibah.

Hibah dapat diberikan kepada:

pemerintah;

pemerintah daerah lainnya;

perusahaan daerah;

masyarakat; dan/atau

organisasi kemasyarakatan.

Dalam pasal 8 peraturan ini menyebutkan :

Pemerintah, pemerintah daerah lainnya, perusahaan daerah, masyarakat dan organisasi kemasyarakatan dapat menyampaikan usulan hibah secara tertulis  kepada kepala daerah.

Kepala daerah menunjuk SKPD terkait untuk melakukan evaluasi usulan sebagaimana dimaksud pada ayat (1).

Kepala SKPD terkait sebagaimana dimaksud pada ayat (2) menyampaikan hasil evaluasi berupa rekomendasi kepada kepala daerah melalui TAPD.

TAPD memberikan pertimbangan atas rekomendasi sebagaimana dimaksud pada ayat (3) sesuai dengan prioritas dan kemampuan keuangan daerah.

Artinya Setelah persyaratan awal sebagai calon penerima hibah seperti yang sudah dijabarkan di atas terpenuhi, maka calon penerima hibah menyampaikan usulan/proposal/permohonan hibah secara tertulis kepada kepala daerah. Kepala daerah lalu menunjuk SKPD terkait untuk melakukan evaluasi atas usulan/proposal/permohonan hibah tersebut, kepala SKPD lalu menyampaikan rekomendasi sebagai hasil  evaluasi kepada kepala daerah melalui Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD). TAPD lalu memberikan pertimbangan atas rekomendasi tersebut sesuai dengan prioritas dan kemampuan keuangan daerah. Rekomendasi kepala SKPD dan pertimbangan TAPD dijadikan dasar pencantuman alokasi anggaran hibah dalam rancangan Kebijakan Umum Anggaran dan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara(KUA-PPAS). TAPD dibentuk dengan keputusan kepala daerah dan dipimpin oleh sekretaris daerah yang mempunyai tugas menyiapkan serta melaksanakan kebijakan kepala daerah dalam rangka penyusunan APBD yang anggotanya terdiri dari pejabat perencana daerah, PPKD dan pejabat lainnya sesuai dengan kebutuhan.

Selanjutnya, pasal 13 :

Setiap pemberian hibah dituangkan dalam NPHD yang ditandatangani bersama oleh kepala daerah dan penerima hibah.

NPHD sebagaimana dimaksud pada ayat (1) paling sedikit memuat ketentuan mengenai:

pemberi dan penerima hibah;

tujuan pemberian hibah;

besaran/rincian penggunaan hibah yang akan diterima;

hak dan kewajiban;

tata cara penyaluran/penyerahan hibah; dan

tata cara pelaporan hibah.

Kepala daerah dapat menunjuk pejabat yang diberi wewenang untuk menandatangani NPHD.

Pasal 14 :

Kepala daerah menetapkan daftar penerima hibah beserta besaran uang atau jenis barang atau jasa yang akan dihibahkan dengan keputusan kepala daerah berdasarkan peraturan daerah tentang APBD dan peraturan kepala daerah tentang penjabaran APBD.

Daftar penerima hibah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) menjadi dasar penyaluran/penyerahan hibah.

Penyaluran/penyerahan hibah dari pemerintah daerah kepada penerima hibah dilakukan setelah penandatanganan NPHD.

Pencairan hibah dalam bentuk uang dilakukan dengan mekanisme pembayaran langsung (LS).

 

            Berdasarkan Perda APBD dan Perkada (peraturan kepala daerah) Penjabaran APBD, kepala daerah lalu menetapkan daftar penerima hibah beserta besaran uang hibah melalui keputusan kepala daerah. Daftar penerima hibah tersebut menjadi dasar penyaluran/penyerahan hibah. Pencairan/penyaluran hibah dilakukan dengan mekanisme pembayaran langsung dari rekening Kas Daerah ke rekening penerima hibah. NPHD paling sedikit harus memuat: Penyaluran/penyerahan hibah dari pemerintah daerah kepada penerima

hibah dilakukan setelah penandatanganan NPHD bersama antara penerima hibah dengan kepala daerah atau pejabat yang diberinya wewenang untuk menandatangani NPHD.

• Pasal 16 :
• Penerima hibah berupa uang menyampaikan laporan penggunaan hibah kepada kepala daerah melalui PPKD dengan tembusan SKPD terkait.
• Penerima hibah berupa barang atau jasa menyampaikan laporan penggunaan hibah kepada kepala daerah melalui kepala SKPD terkait.

Pasal 17 :

Hibah berupa uang dicatat sebagai realisasi jenis belanja hibah pada PPKD dalam tahun anggaran berkenaan.

Hibah berupa barang atau jasa dicatat sebagai realisasi obyek belanja hibah pada jenis belanja barang dan jasa dalam program dan kegiatan pada SKPD terkait.

pasal 18 :

Pertanggungjawaban pemerintah daerah atas pemberian hibah meliputi:

usulan dari calon penerima hibah kepada kepala daerah;

keputusan kepala daerah tentang penetapan daftar penerima hibah;

NPHD;

pakta integritas dari penerima hibah yang menyatakan bahwa hibah yang diterima akan digunakan sesuai dengan NPHD; dan

bukti transfer uang atas pemberian hibah berupa uang atau bukti serah terima barang/jasa atas pemberian hibah berupa barang/jasa.

Pasal 19 :

Penerima hibah bertanggungjawab secara formal dan material atas penggunaan hibah yang diterimanya.

Pertanggungjawaban penerima hibah meliputi:

laporan penggunaan hibah;

surat pernyataan tanggung jawab yang menyatakan bahwa hibah yang diterima telah digunakan sesuai NPHD; dan

bukti-bukti pengeluaran yang lengkap dan sah sesuai peraturan perundang-undangan bagi penerima hibah berupa uang atau salinan bukti serah terima barang/jasa bagi penerima hibah berupa barang/jasa.

Pertanggungjawaban sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf a dan huruf b disampaikan kepada kepala daerah paling lambat tanggal 10 bulan Januari tahun anggaran berikutnya, kecuali ditentukan lain sesuai peraturan perundang-undangan.

Pertanggungjawaban sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf c disimpan dan dipergunakan oleh penerima hibah selaku obyek pemeriksaan.

            Penerima hibah bertanggung jawab secara formal dan material atas penggunaan dana hibah yang diterimanya. Dengan menerima bantuan hibah berupa uang dari pemerintah daerah yang bersumber dari APBD maka penerima hibah juga harus menyadari kewajibannya selaku obyek pemeriksaan, khususnya pemeriksaan oleh Badan Pemeriksa Keuangan. Pertanggungjawaban penerima hibah disampaikan kepada kepala daerah paling lambat tanggal 10 Januari tahun anggaran berikutnya, meliputi:

(a) laporan penggunaan hibah, disampaikan kepada kepala daerah melalui PPKD dengan tembusan SKPD terkait;

(b) surat pernyataan tanggung jawab yang menyatakan bahwa hibah yang diterima telah digunakan sesuai NPHD.

            Penggunaan/peruntukan hibah yang diterima harus sesuai dengan tujuan atau rencana kegiatan yang diajukan dalam usulan/proposal/permohonan hibah, bersangkutan maka sisa dana hibah tersebut harus dikembalikan ke rekening Kas Daerah. Ketentuan tambahan.

            Monitoring dan Evaluasi atas Pemberian Hibah Terhadap realisasi pencairan dan penyaluran dana hibah, pemerintah daerah, khususnya SKPD terkait, tetap harus melakukan proses monitoring dan evaluasi atas penggunaan dana hibah tersebut, misalnya dengan melakukan cek fisik maupun meminta adanya laporan berkala (triwulan atau semesteran) dalam tahun anggaran berjalan terkait sejauh mana penggunaan dana hibah. Hasil monitoring dan evaluasi tersebut disampaikan kepada kepala daerah dengan tembusan kepada SKPD yang mempunyai tugas dan fungsi pengawasan.

B.        Bansos (bantuan sosial)

            Sebagaimana hibah diatur dalam peraturan ini, demikian juga bantuan sosial, yang pemaparannya sebagai berikut :

Pemerintah daerah dapat memberikan bantuan sosial kepada anggota/kelompok masyarakat sesuai kemampuan keuangan daerah. Pemberian bantuan sosial tersebut dilakukan setelah memprioritaskan pemenuhan belanja urusan wajib dengan memperhatikan asas keadilan, kepatutan, rasionalitas dan manfaat untuk masyarakat.

Anggota/kelompok masyarakat sebagaimana dimaksud  meliputi:

individu, keluarga, dan/atau masyarakat yang mengalami keadaan yang tidak stabil sebagai akibat dari krisis sosial, ekonomi, politik, bencana, atau fenomena alam agar dapat memenuhi kebutuhan hidup minimum;

lembaga non pemerintahan bidang pendidikan, keagamaan, dan bidang lain yang berperan untuk melindungi individu, kelompok, dan/atau masyarakat dari kemungkinan terjadinya resiko sosial.

Pemberian bantuan sosial harus memenuhi kriteria paling sedikit:

- selektif;

- memenuhi persyaratan penerima bantuan;

- bersifat sementara dan tidak terus menerus, kecuali dalam keadaan tertentu dapat     berkelanjutan;

- sesuai tujuan penggunaan.

            Bantuan sosial dapat berupa uang atau barang yang diterima langsung oleh penerima bantuan sosial. Bantuan sosial berupa uang adalah uang yang diberikan secara langsung kepada penerima seperti beasiswa bagi anak miskin, yayasan pengelola yatim piatu, nelayan miskin, masyarakat lanjut usia, terlantar, cacat berat dan tunjangan kesehatan putra putri pahlawan yang tidak mampu. Bantuan sosial berupa barang adalah barang yang diberikan secara langsung kepada penerima seperti bantuan kendaraan operasional untuk sekolah luar biasa swasta dan masyarakat tidak mampu, bantuan perahu untuk nelayan miskin, bantuan makanan/pakaian kepada yatim piatu/tuna sosial, ternak bagi kelompok masyarakat kurang mampu.

            Berdasarkan pasal 27 dan 28 peraturan ini, Anggota/kelompok masyarakat menyampaikan usulan tertulis kepada kepala daerah. Kemudian, Kepala daerah menunjuk SKPD terkait untuk melakukan evaluasi usulan tertulis  dan Kepala SKPD terkait sebagaimana dimaksud menyampaikan hasil evaluasi berupa rekomendasi kepada kepala daerah melalui TAPD. TAPD memberikan pertimbangan atas rekomendasi sebagaimana dimaksud sesuai dengan prioritas dan kemampuan keuangan daerah.

Rekomendasi kepala SKPD dan pertimbangan TAPD sebagaimana dimaksud dalam Pasal 27 ayat (3) dan ayat (4) menjadi dasar pencantuman alokasi anggaran bantuan sosial  dalam rancangan KUA dan PPAS. Pencantuman alokasi anggaran, meliputi anggaran bantuan sosial berupa uang dan/atau barang.

Menurut  pasal 32,

Kepala daerah menetapkan daftar penerima dan besaran bantuan sosial dengan keputusan kepala daerah berdasarkan peraturan daerah tentang APBD dan peraturan kepala daerah tentang penjabaran APBD.

Penyaluran/penyerahan bantuan sosial didasarkan pada daftar penerima bantuan sosial yang tercantum dalam keputusan kepala daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1).

Pencairan bantuan sosial berupa uang dilakukan dengan cara pembayaran langsung (LS).

Dalam hal bantuan sosial berupa uang dengan nilai sampai dengan Rp5.000.000,00 (lima juta rupiah) pencairannya dapat dilakukan melalui mekanisme tambah uang (TU).

Penyaluran dana bantuan sosial kepada penerima bantuan sosial sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dilengkapi dengan kuitansi bukti penerimaan uang bantuan sosial.

            Maksudnya daftar penerima dan besaran bansos/penyaluran/penyerahan bansos ditetapkan dengan keputusan kepala daerah berdasarkan perda dan peraturan kepalah daerah.

            Berdasarkan pemaparan diatas terlihat jelas bahwa peran dari kepala daerah sangat aktif (yang digaris bawahi) dalam hal mengatur tata tertib pemberian hibah dan bansos yang bersumber dari APBD menurut Permendagri Nomor 32 Tahun 2011 yang telah diubah dengan Permendagri Nomor 39 Tahun 2012 tentang pemberian hibah dan bantuan sosial yang bersumber dari APBD. Meskipun secara ketatausahaan dalam tertib administrasi tidak hanya kepala daerah semata-semata, tapi yang penting di sini ialah pengambil keputusan (making policy) ada ditangan kepala daerah. Maka dari itu, ketika dalam pemberian hibah atau bansos, lantas terjadi penyelewengan anggran/penyalahgunaan anggran maka sangat tidak mungkin jika hanya Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD) atau  Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah yang selanjutnya disingkat (SKPKD) Satuan Kerja Perangkat Daerah  disingkat (SKPD) Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) yang melakukan.

            Pasal 14 dan pasal 32 merupakan kewenangan delegatif/derivatif artinya kewenangan yang diberikan oleh pemegang kewenangan atributif kepada lembaga Negara atau pejabat Negara tertentu dibawahnya, untuk mengeluarkan suatu pengaturan lebih lanjut atas sesuatu peraturan perundang-undang yang dibuat oleh pemegang kewenangan atributif. Secara teori  pada kewenangan delegatif tidak ada lagi penciptaan kewenangan yang ada hanyalah pelimpahan kewenangan dari pejabat negara ke pejabat lain dibawahnya, maka tanggung jawab yuridis bukan berada pada pemberi kewenangan tetapi pada penerima kewenangan.   

           

            Dalam pada itu, kepala daerah mempunyai tanggung jawab menerima kewenangan yang di berikan oleh pemegang kewenangan artibutif lewat pelimpahan (delegasi). Maka dalam konteks ini, kewenangan yang diberikan dalam pasal 14 dan pasal 32  menunjukan adanya tata susunan sistem pemerintahan yang subordinasi baik pusat maupun daerah. Sehingga dapat ditarik kesimpulan bahwasannya cara kerja sistem subordinasi (atasan-bawahan) selalu terkoordinasi oleh atasan. Hal inilah yang membuat kami yakin, jika   pejabat dibawahnya melakukan penyelewengan angaran hibah maupun bansos sudah barang tentu atasan juga dapat bagian. Sebab jika kita amati pasal per pasal Permendagri Nomor 32 Tahun 2011 yang telah diubah dengan Permendagri Nomor 39 Tahun 2012 tentang pemberian hibah dan bantuan sosial yang bersumber dari APBD, hampir-hampir semua proses mulai dari penganggaran, pelaksanaan dan penatausahaan, pelaporan dan pertanggungjawaban serta monitoring dan evaluasi harus diketahui oleh kepala daerah.