Opini publik tidak bisa mendominasi atau bahkan menggantikan pemegang kekuasaan. Ia tidak dapat menentukan cara bagaimana ia harus menjalankan kekuasaan. Hubungannya dengan pelaksanaan kekuasaan bukanlah hubungan sebab dan akibat, melainkan hubungan struktur dan proses. Fungsinya bukan untuk menegaskan kehendak-kehendak rakyat, fiksi dari pemikiran kausal dasar melainkan untuk memberi keteraturan pada operasi seleksi.
Kegiatan mengamati menetapkan suatu pembedaan dalam suatu ruang yang tetap tidak diberi tanda, ruang dari mana pengamat melakukan pembedaan itu. Pengamat harus melakukan pembedaan untuk menghasilkan perbedaan antara ruang tak bertanda dan ruang bertanda, serta antara dirinya dan apa yang ditunjukkannya. Inti dari pembedaan ini (niatnya) adalah untuk menandai sesuatu sebagai sesuatu yang berbeda dari sesuatu yang lain. Pada saat yang sama, si pengamat dalam membedakannya  membuat dirinya terlihat oleh orang lain. Dia mengkhianati kehadirannya - bahkan jika diperlukan perbedaan lebih jauh untuk membedakannya.
Dengan demikian, dengan mengesampingkan konsepsi tradisional mengenai opini publik, bukan sebagai domain (rasional) dari domain (politik) namun sebagai prinsip pemilihan keputusan politik (komunikasi), Luhmann mengajukan alternatif teoretisnya: Saya menganggap  masalah yang dihadapi oleh masyarakat adalah konsep ini mengacu pada kemungkinan dari apa yang mungkin secara hukum dan politik dan  bidang solusi untuk masalah tersebut adalah proses komunikasi politik.
Titik awal teori alternatif Luhmann terletak pada perkembangan dan hasil masyarakat modern, yang dikonsep sebagai diferensiasi fungsional progresif dan spesifikasi ke dalam subsistem. Hal ini mengarah pada pengabstrakan perspektif-perspektif spesifik dalam sistem, produksi berlebih dari representasi keinginan dan pretensi normatif, dan oleh karena itu, kewajiban seleksi bagi semua yang berpartisipasi dalam asosiasi. Lebih jauh lagi, jika, seperti yang telah terjadi, perspektif-perspektif spesifik dan cara-cara seleksi tertentu telah memunculkan organisasi-organisasi yang mewujudkan dan mengkonsolidasikan fragmentasi kesadaran, maka maka mereka tidak dapat lagi mewakili kepentingan umum dan, secara meyakinkan, premis struktural maupun pengalaman terkait yang menjadi dasar asumsi opini publik yang kritis tidak dapat diwujudkan di dalamnya, dan asumsi emansipasi manusia melalui dan di dalam  tidak dapat diwujudkan. ruang publik.
Secara teoritis dan praktis tidaklah produktif untuk tetap berpegang pada konsepsi opini publik sebagai suatu aktivitas warga negara yang mempunyai informasi, kesadaran kritis, pengamat dan pemikir yang kompeten, yang bersedia menentukan dan mengendalikan kebenaran dari berbagai keputusan politik. Gagasan mengenai masyarakat sipil sebagai intelijen saat ini bertentangan dengan tanggapan yang ingin diberikan opini publik terhadap masalah diskresi politik.
Luhmann mengakui  permasalahan yang dimaksud dalam konsep opini publik liberal adalah berkurangnya kontingensi hukum dan politik (diskresi) atas keputusan yang mengikat. Namun, ia tidak menerima  opini publik adalah jawaban terhadap permasalahan, jika hal tersebut dipahami sebagai pembentukan penilaian teoretis atau normatif yang benar, yang disaring oleh kendali nalar subyektif dan diskusi publik. Meskipun opini publik yang jujur ini telah disetujui secara institusional (secara konstitusional) dalam modernitas negara, fungsi politiknya tidak dapat disimpulkan dari bentuk opini, yaitu, isi tunggal dari opini tersebut dapat digeneralisasikan atau universal, dapat diterima oleh semua pihak. setiap individu dengan alasan.
Sebaliknya, hal ini dapat disimpulkan dari bentuk tema-tema komunikasi politik, dari kesesuaiannya sebagai struktur proses komunikasi, dari pertukaran manfaat. Kenyataannya, melalui penafsiran sejarah yang masih bisa diperdebatkan, Luhmann menilai, dari asal usulnya, opini publik dipahami secara sempit sebagai opini belaka, tanpa mengacu pada persyaratan apa pun untuk mengambil bentuk kebenaran rasional. Ini berarti  fungsi politiknya untuk membatasi kesewenang-wenangan pilihan-pilihan hukum-politik tidak dimaksudkan untuk dilaksanakan melalui kebenaran, namun melalui opini-opini yang dikonsolidasikan melalui diskusi.
Bagaimanapun, bahkan dalam bentuk kesepakatan terbatas yang lebih terbatas ini, opini publik tidak cukup untuk menanggapi masalah ini, karena opini publik tetap terikat pada gagasan konsensus sebagai integrasi kesatuan dari harapan-harapan politik tunggal dan konsensus sebagai dasar dari kesepakatan tersebut. legitimasi keputusan politik.
Kini, opini publik, yang telah mengidentifikasi permasalahan yang menjadi acuannya, pada gilirannya, tidak mempermasalahkan tanggapannya, tanpa berpikir panjang berasumsi  mencapai konsensus mengenai keputusan politik dapat dilakukan melalui diskusi yang rasional, terbuka untuk semua, dan  keputusan politik harus diambil. didasarkan pada konsensus publik yang dicapai. Namun, kedua kondisi opini publik ini kemungkinan konsensus dan tuntutan akan keputusan yang sesuai dengan consensus masih belum dikaji.
Kondisi pertama setidaknya mengandaikan adanya kepentingan khusus dan perhatian sadar warga negara terhadap isu-isu atau tema-tema tertentu yang terkait dengan persoalan keputusan politik, baik aktual maupun virtual; Oleh karena itu, sebelum adanya opini dan konsensus di antara mereka, keberadaan tema komunikasi tersebut harus diandaikan. Hal ini belum terlihat atau tercermin dalam tradisi teoritis opini publik.
Dalam pendekatan tradisional, kemunculan atau produksi tema-tema publik dan penerimaannya diasumsikan. Pertanyaan mengapa topik tertentu merupakan topik dan bukan topik lainnya telah dilupakan. Hal ini mungkin disebabkan oleh pentingnya konsensus, dipandu oleh aturan kebenaran, sehingga topik yang layak secara publik atau politik hanya dapat diperdebatkan secara rasional, dapat dimasukkan ke dalam hukum dan etika rasional.
