Memahami Konsep Value Chain Mineral Berbasis Pasal 33 UUD 1945

Memahami Konsep Value Chain Mineral berbasis Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945

Oleh: Akmaluddin Rachim

Rachman Wiriosudarmo dalam diskusi yang diselenggarakan oleh Pusat Studi Hukum Energi dan Pertambangan (PUSHEP) dengan topik "Kebijakan Pengelolaan Sumber Daya Mineral Berbasis UUD NRI Tahun 1945", memperkenalkan konsep pengembangan value chain mineral (rantai kemanfaatan)berbasis konstitusi. Rachman Wiriosudarmo mengatakan bahwa tata kelola pertambangan mineral harus berdasar pada Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 yaitu sumber daya alam dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Untuk mencapai tujuan sebesar-besar kemakmuran rakyat, menurutnya tata kelola penggunaan sumber daya mineral harus didasarkan pada suatu konsep dan strategi.  Rachman mencontohkan dalam uraiannya terkait dengan perlunya konsep dan strategi dalam pengelolaan sumber daya mineral. Bila mineral dipandang sebagai sesuatu yang material, maka yang terjadi ialah eksploitasi. 

Arti kata "eksploitasi" dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) bermakna pengusahaan; pendayagunaan; pemanfaatan untuk keuntungan sendiri; pengisapan; pemerasan. Hal itu sejalan dengan pandangan Rachman Wiriosudarmo yang mengatakan bahwa konsep kegiatan eksploitasi hanya berorientasi pada mencari keuntungan dan meningkatkan pendapatan negara semata.

Apabila mineral dipandang sebagai sumber daya (resources), maka yang terwujud ialah asset management terhadap sumber daya atau aset itu sendiri. Proses manajemen terhadap aset sumber daya mineral, menurutnya, akan menghasilkan value management. Ketika kegiatan mineral dipandang dan diperlakukan sebagai suatu aset, hal tersebut akan terus mengalami pengembangan dan pemanfaatan.

Pengembangan nilai sumber daya mineral dapat dilakukan dengan mengacu pada konsep dan strategi. Menurutnya, konsep dan strategi pengembangan nilai sumber daya mineral akan mengarah pada tujuan negara kesejahteraan. Untuk mewujudkan hal itu diperlukan suatu strategi industrialisasi pertambangan mineral. Strategi pengembangan industrialisasi mineral mewajibkan Indonesia bergerak menjadi negara industri. Dengan demikian pola pikir dan arah kebijakan yang terbangun harus mengarah pada tatanan negara industri. Konsep yang digunakan untuk mencapai industrialisasi pertambangan harus merujuk pada gagasan yang disebut value chain mineral.

Istilah value chain dapat diartikan sebagai peningkatan nilai tambah terhadap sumber daya alam di sektor hilir atau sering disebut sebagai hilirisasi. Value chain juga dapat diartikan  adanya rantai kemanfaatan, tidak hanya pada sektor hilir, tetapi juga harus ada kemanfaatan sejak proses di hulu dan kemanfaatan ke samping. Pemikiran value chain diperkenalkan oleh Micheal Porter, yang merupakan konsep mikro dalam lingkup perusahaan untuk mencapai daya saing.[1] Pemikiran tersebut berkembang dan juga diimplementasikan dalam pengembangan sumber daya alam, yaitu memberikan kemanfaatan kepada rakyat. 

Konsep value chain terdiri atas supply chain, other economic sectors, support industry, mineral processing industry, dan fabricaton and manufacture industry. Keseluruhan sistem tersebut dapat berefek pada peningkatan dan pertumbuhan ekonomi, pembangunan manusia, pengembangan sumber daya lokal, dan pengembangan kemampuan tenaga kerja serta pembangunan daerah secara umum. 

Kebermanfaatan ini menggambarkan adanya suatu proses berkesinambungan dalam pengelolaan sumber daya mineral dan memiliki implikasi yang bersifat komprehensif.  Dengan demikian tujuan dari pengelolaan sumber daya alam dapat dirasakan manfaatnya oleh rakyat.

 

Basis Konstitusional Value Chain Mineral

Prinsip pengelolaan sumber daya mineral didasarkan pada Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945. Prinsip tersebut menjadi pegangan, ground norm, yang menjadi pijakan dalam tata kelola dan  tata usaha sumber daya mineral. Prinsip ini harus menjadi tujuan, baik dalam jangka pendek, jangka menengah, maupun jangka panjang. Untuk mencapai tujuan tersebut, prinsip itu wajib dipegang teguh oleh seluruh pihak atau stakeholder yang terlibat.

Prinsip pengelolaan sumber daya mineral dinyatakan dalam Pasal 33 ayat (2) dan (3) UUD NRI 1945. Pasal 33 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 menyatakan: cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara. Pasal ini menjelaskan bahwa segala cabang produksi, termasuk sumber daya mineral, merupakan sesuatu yang sangat berharga karena penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak. Urgensi tersebut dalam pengelolaannya harus dikuasai negara.

Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 kemudian memerinci bahwa bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Perincian itu menjelaskan bahwa bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya milik negara dan rakyat. Hal itu kemudian dikuasakan kepada pemerintah untuk menguasai dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Menariknya, bahwa kedua ketentuan tersebut menyorot dan menekankan pentingnya pengusaan negara melalui frasa "dikuasai". Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga negara yang berfungsi sebagai pengawal dan penafsir konstitusi (the guardian and the interpreter of the constitution) telah memberikan tafsirannya melalui Putusan MK No. 001-021-022/PUU-I/2003. 

Menurut Hamdan Zoelva (Ketua Mahkamah Konstitusi periode 2013-2015), terdapat tiga pemaknaan terhadap konsep hak pengusaan negara.[2] Ketiga pemaknaan tersebuat, antara lain: makna pertama, dikuasai oleh negara bila negara melakukan kekuasaan mengatur (regelendaad), mengurus (bestuuradaad), mengelola (beheersdaad), mengawasi (toezichthoedensdaad), yang mengacu pada Putusan MK 001-021-022/PUU-I/2003. 

Makna kedua, unsur terpenting dari penguasaan negara adalah "untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat" dengan empat tolok ukur yaitu: pertama, kemanfaatan sumber daya alam bagi rakyat. Kedua, tingkat pemerataan manfaat sumber daya alam bagi rakyat. Ketiga, tingkat partisipasi rakyat dalam menentukan manfaat sumber daya alam. Keempat, penghormatan terhadap hak rakyat secara turun temurun dalam memanfaatkan sumber daya alam, dengan berdasar pada Putusan MK No. 3/PUU-VIII/2010.

Makna ketiga, untuk mencapai tujuan penguasaan negara yaitu "untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat", maka bentuk penguasaan negara diberi peringkat berdasarkan kemampuan negara. Peringkat pertama, negara melakukan pengelolaan secara langsung atas sumber daya alam. Peringkat kedua, negara membuat kebijakan dan pengurusan. Peringkat ketiga, negara melakukan pengaturan dan pengawasan, yang merujuk pada ketentuan Putusan MK No. 36/PUU-X/2012.

Tafsir "dikuasai oleh negara" oleh MK secara gamblang menjelaskan keharusan kehadiran negara secara penuh dalam kekuasaan membuat kebijakan, tindakan pengurusan, pengaturan, pengelolaan dan pengawasan. Selain itu, pendapat tersebut juga mengemukakan kedudukan daulat rakyat dalam keterlibatan dan pemanfaatan atas sumber daya alam yang telah berlangsung secara turun temurun. Dengan demikian, kehadiran negara dan keterlibatan rakyat tidak dapat dipisahkan. Dalam hal ini, negara dalam hegemoninya tidak boleh berkhianat kepada rakyat.

Rakyat sebagai warga negara dalam UUD NRI Tahun 1945 kedudukannya sangat dihormati dan mendapatkan tempat yang khusus. Hal itu terlihat dalam ketentuan Pasal 27, Pasal 28A - Pasal H dan Pasal J. Pengaturan tersebut menegaskan kedudukan rakyat dalam negara. Oleh karena itu sejak ketentuan tersebut ada, rakyat telah mengimpikan sekaligus mendambakan kehidupan yang layak sebagaimana hakikat kemanusiaan, termasuk dalam hal pengelolaan sumber daya alam. 

Menurut Rachman Wiriosudarmo, pengelolaan sumber daya alam yang dikuasai oleh negara itu menjumpai masalah krusial bila dihadapkan dengan frasa "dipergunakan" sebesar-besar kemakmuran rakyat. Tafsir terhadap frasa tersebut belum ada atau belum sempat ditafsirkan dari perspektif hukum. Oleh sebab itu, frasa tersebut harus diberikan penafsiran. Bila frasa "dipergunakan" diterjemahkan menjadi "diusahakan", maka dapat berimplikasi pada eksploitasi. Kecenderungan atas hal itu memberikan pemahaman bahwa sebesar-besar kemakmuran rakyat dapat terwujud melalui eksploitasi sumber daya alam.[3] Hal itu berimplikasi pada pengelolaan sumber daya alam mengharuskan adanya pengusahaan. 

Makna pengusahaan di sini dilakukan oleh pihak lain yaitu keterlibatan investor, baik dari dalam maupun luar negeri. Investor merupakan pihak lain yang melakukan investasi guna kepentingan pengusahaan. Keberadaan investor kemudian mengharuskan negara mendelegasikan atau memberikan kuasa pertambangan kepada pihak pengusaha yang telah memberikan investasi di sektor pertambangan. Itu artinya kekuasaan negara dalam tata kelola pertambangan dinegasikan. 

Oleh sebab itu, Rachman Wiriosudarmo memberikan tafsir bahwa frasa "dipergunakan" tersebut harus dipeluas menjadi dikelola.[4] Kebijakan pengelolaan harus diorientasikan pada pengelolaan sumber daya alam untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Pengelolaan sumber daya alam yang dipergunakan untuk rakyat harus dimaknai sebagai upaya membangun sumber daya manusia. 

 

Pengoptimalan Konsep Value Chain Mineral

Pengembangan nilai sumber daya mineral melalui value chain hanya dapat terwujud bila pembuat kebijakan (Pemerintah dan DPR) mempunyai pola pikir dan keinginan politik yang kuat dan terintegrasi untuk menghadirkan multiplier effect dalam tata kelola pertambangan. Konsep ini memerlukan adanya parameter untuk mengukur kesiapan dan saat proses penerapannya. Parameter tersebut berupa grand design peraturan atau kerangka kebijakan yang terencana dan berkelanjutan. Dalam grand design ini harus memiliki satu instrumen mekanisme untuk menganalisis kesiapan dan metode antisipasi dalam penerapannya. Keseluruhan kerangka kebijakan tersebut harus dimiliki oleh pembuat kebijakan.

Eksekutorial dari kebijakan ini dijalankan oleh institusi atau lembaga khusus. Institusi yang dimaksud ialah Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) dan Kementerian Perindustrian. Kedua instansi tersebut harus saling bersinergi dan mendukung. Selain itu, instansi terkait wajib memiliki etos dan karakter yang mencerminkan tradisi negara maju. Sehingga dengan begitu tercipta kepatuhan terhadap rencana kebijakan dan peraturan yang telah ada dan akan datang

Pengaturan terhadap peningkatan nilai tambah pertambangan mineral melalui kegiatan pengolahan dan pemurnian sebenarnya telah diatur dalam UU Minerba. Mulai dalam UU No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara ataupun dalam Undang-Undang No 3 Tahun 2020 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara. Kedua undang-undang tersebut pada prinsipnya telah mengatur terkait dengan ketentuan peningkatan nilai tambah.

Pasal 1 UU No. 4 Tahun 2009 mengatakan bahwa pertambangan adalah sebagian atau seluruh tahapan kegiatan dalam rangka penelitian, pengelolaan dan pengusahaan mineral atau batubara yang meliputi penyelidikan umum, eksplorasi, studi kelayakan, konstruksi, penambangan, pengolahan dan pemurnian, pengangkutan dan penjualan, serta kegiatan pascatambang. 

Sedangkan dalam  Pasal 1 UU No. 3 Tahun 2020 dikatakan bahwa pertambangan adalah sebagian atau seluruh tahapan kegiatan dalam rangka, pengelolaan dan pengusahaan mineral atau batubara yang meliputi penyelidikan umum, eksplorasi, studi kelayakan, konstruksi, penambangan, pengolahan dan/atau pemurnian atau pengembangan dan/atau pemanfaatan, pengangkutan dan penjualan, serta kegiatan pascatambang.

Ketentuan itu menyiratkan adanya perbedaan yang sangat mendasar. Ketentuan pertama menjelaskan bahwa peningkatan nilai tambah merupakan tindakan kumulatif. Sementara ketentuan kedua menjelaskan bahwa peningkatan nilai tambah adalah tindakan alternatif. Hal ini memiliki implikasi yang signifikan dalam pengaturan tata kelola pertambangan sebagaimana yang diatur dalam undang-undang a quo dan kegiatan pertambangan mineral, khususnya pada saat kegiatan peningkatan nilai tambah.

Gambaran tersebut menunjukkan bahwa UU No. 3 Tahun 2020 telah mereduksi upaya peningkatan nilai tambah dan memberikan manfaat yang sebesar-besar kemakmuran rakyat, sebagaimana yang diatur dalam konstitusi. Frasa pengolahan dan/atau pemurnian merupakan frasa yang sifatnya pilihan, alternatif. Dengan begitu, pelaku usaha dapat memilih apakah akan melakukan pengolahan atau pemurnian saja, atau melakukan pengolahan dan pemurnian secara sekaligus, kecuali untuk komoditas tambang mineral bukan logam dan/atau tambang batuan yang hanya mengatur terkait dengan pengolahan.[5]  Bagi pengusaha, ketentuan tersebut merupakan angin segar karena aturannya memberikan pilihan dan otomatis mengurangi budget produksi dan pembangunan smelter. 

Pengoptimalan value chain mineral hanya dapat dilakukan jika ketentuan tersebut terlebih dahulu dikoreksi. Salah satu upaya koreksi yang dapat dilakukan ialah dengan menguji ketentuan tersebut di MK. Pasal 1 UU No. 3 Tahun 2020 dan segala ketentuan yang memuat "pengolahan dan/atau pemurnian" bertentangan dengan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945. Oleh sebab itu patut kita mendorong agar ketentuan tersebut dilakukan judicial review karena melemahkan upaya peningkatan nilai tambah dan memberikan manfaat sebesar-besarnya kemakmuran rakyat sebagai ultimate goal (tujuan akhir) dan idealistic goal (tujuan ideal) sistem ekonomi Indonesia.