Upaya Menuju Desentralisasi Pendidikan, Belajar dari Kasus Sri Lanka

Dinamika Reformasi Kurikulum Sri Langka

Bukti arkeologis menunjukkan bahwa ada pusat pembelajaran besar yang terkait dengan biara Buddha dari abad ke-3 SM. Pendidikan terutama diberikan di sekolah desa atau kuil. Para guru menentukan kurikulum berdasarkan kebutuhan masyarakat. 

Dukungan eksternal untuk pendidikan hanya datang melalui perlindungan kerajaan. Namun sistem ini berubah ketika Sri Langka dijajah oleh Portugis dan Belanda. Kebijakan pendidikan diarahkan untuk memenuhi kebutuhan politik, ekonomi, dan sosial para penguasa kolonial. 

Tren sentralisasi dalam administrasi dimulai selama periode Belanda. Komisi Pendidikan menetapkan bahwa sekolah harus diatur secara terpusat, dengan guru dan murid secara ketat mengikuti kurikulum yang ditentukan oleh otoritas pusat. Ketika Inggris mengambil alih dari Belanda, mereka awalnya ragu-ragu untuk terlibat dalam urusan pendidikan, karena perhatian utama mereka adalah ekonomi. Namun mereka lebih berperan aktif dalam urusan pendidikan setelah melihat keuntungan dari pengelolaan sekolah. 

Di bawah Inggris, administrasi pendidikan menjadi sangat tersentralisasi, dengan penguasa kolonial membuat semua keputusan tentang sekolah. Legislasi yang diadopsi pada tahun 1906 dan 1907 membuat warga lokal enggan berpartisipasi dalam pemerintahan; pemerintah daerah dilarang berpartisipasi aktif dalam urusan pendidikan.

Baca juga: Sistem Pendidikan di Indonesia, Desentralisasi Rasa Sentralisasi?

Ketika volume pekerjaan meningkat dan masalah yang dihadapi para pejabat pendidikan menjadi lebih kompleks, mesin administrasi yang ada terbukti tidak memadai. 

Pada akhir 1950-an, beberapa upaya dilakukan untuk merumuskan struktur administrasi desentralisasi yang cocok untuk masyarakat pada masa itu, tetapi upaya ini tidak terlalu berhasil. Rekomendasi signifikan pertama untuk desentralisasi terjadi pada bulan April 1961. 

Pada tahun 1972 reformasi kurikulum yang memanfaatkan keahlian lokal diberlakukan. Mata pelajaran seperti warisan budaya dan studi pra-kejuruan diperkenalkan untuk mendorong sekolah menjadi sangat berhubungan erat dengan komunitas lokal. 

Meskipun perubahan ini merupakan bentuk reformasi kurikuler, namun akhirnya tidak bisa berlanjut karena kendala sumber daya, kendala lingkungan, dan opini publik (Diyasena, 1976; Jayaweera, 1988). Masyarakat memandang bahwa kursus pra-kejuruan malah memperkuat kesenjangan sosial ekonomi yang ada.

Reformasi kembali dilakukan pada tahun 1981. Saat itu, departemen pendidikan regional dan kantor distrik ditata ulang dan direstrukturisasi untuk mengurangi "kelebihan sistem" di tingkat regional. 

Baca juga: Inovasi Pendidikan, dari "Sekolah Institusi" Menuju "Sekolah Komunitas"

Diusulkan agar sistem sirkuit yang ada diganti dengan sistem cluster. Sekelompok sekolah dengan wilayah geografis yang ditentukan akan dikelompokkan ke dalam "cluster" untuk tujuan organisasi, manajemen, dan pengembangan yang lebih baik. 

Baca juga: Beberapa Trik Pengembangan Sekolah

Para perencana kebijakan percaya bahwa membuat klaster seperti itu akan mengurangi kesenjangan antar sekolah dan mencapai efisiensi yang lebih besar; manajemen lokal akan memungkinkan pemanfaatan yang lebih baik dari masyarakat dan sumber daya negara. 

Pemimpin setiap cluster, kepala sekolah, diberi kekuasaan untuk menetapkan tujuan dan mengelola unit. Gugus sekolah diberi kewenangan besar terkait pengelolaan kegiatan pendidikan lokal. Ternyata sistem kaster ini pun memiliki masalah. 

Setelah reformasi tahun 1981 tidak diimbangi dengan struktur organisasi yang tepat dan strategi pelaksanaan manajemen, pejabat pemerintah menyatakan bahwa diperlukan desentralisasi lebih lanjut. 

Pusat kota berharap untuk membangun sistem manajemen yang efektif dan efisien yang akan memberikan dukungan yang diperlukan untuk melaksanakan program yang berarti untuk pembangunan pendidikan pada tahun 1984. 

Maka didirikanlah sebuah divisi sebagai perantara antara Direktur Regional Pendidikan (RDE) dan klaster sekolah, yang diberi mana Kantor Divisi Pendidikan (DEO). 

DEO tersebut didirikan untuk mendekonsentrasi pekerjaan pembangunan yang selama ini membebankan pajak pada kantor RDE, mengoordinasikan dan mengawasi pekerjaan di kantor RDE, dan meningkatkan layanan yang diberikan kepada sekolah-sekolah yang terletak di luar klaster, dan mengurangi kebutuhan keuangan dan waktu yang terbagi pada pengawas sekolah.

Reformasi 1984 mendorong pergeseran peran kepala sekolah sebagai seorang manajer utama, menjadi pengelola pendidikan yang bertanggung jawab atas kegiatan pengembangan pendidikan di sekolah. 

Kepala sekolah diberi wewenang mengurus keuangan sekolah, dan bertanggung jawab atas persiapan, pelaksanaan, dan pengelolaan rencana sekolah tahunan. 

Selain itu, mereka diharapkan untuk mengawasi kurikulum, mengawasi dan mengevaluasi guru, serta menjadi penghubung orang tua dan siswa.

Reformasi manajemen tahun 1984 berupaya membangun budaya perencanaan dan manajemen di tingkat sekolah. 

Namun, karena berbagai faktor, perubahan struktural yang diusulkan tidak selalu meningkatkan efisiensi administrasi. Dalam banyak kasus, upaya kerja diduplikasi di berbagai tingkat hierarki; sekolah terkadang diberikan arahan yang tidak konsisten oleh lapisan di atas. 

Ilustrasi pelajar di Sri Lanka (Sumber: SERVE Sri Lanka)

Desentralisasi yang baru membutuhkan administrator tambahan dengan keahlian di bidang manajemen seperti perencanaan, keuangan, dan pengawasan kurikulum (Kulasena, 1989; Perera, 1989).

Pada tahun 1987, dewan provinsi dan pemerintahan provinsi membentuk otonomi lebih kepada provinsi dalam mengurus pendidikan. Dibentuklah Direktur Pendidikan Provinsi dan Sekretaris Pendidikan Provinsi. 

Direktur Provinsi diberi tanggung jawab untuk merencanakan, melaksanakan, mengelola, dan mengarahkan program pendidikan di provinsi. 

Kementerian nasional mengatur sebagian besar urusan di sekolah-sekolah negeri, termasuk pembangunan dan pemeliharaan gedung pendidikan, perpustakaan, taman bermain, furnitur, alat peraga, dan materi audio-visual; di sekolah lain, fungsi yang sama ditangani oleh kementerian provinsi. 

Sejumlah Kantor Divisi Pendidikan dikelompokkan bersama dan membentuk "zona". Direktur Zona bertanggung jawab atas pelaksanaan program peningkatan kualitas.

Langkah ini menimbulkan beberapa kesulitan bagi penyelenggara pendidikan. Direktur Wilayah berada di bawah kendali ganda oleh kementerian pendidikan provinsi dan departemen pendidikan provinsi. 

Kegagalan untuk secara jelas mendefinisikan peran dari administrator kunci, seperti sekretaris provinsi dan direktur provinsi (National Education Commission Reprots, 1992), juga banyak hal lainnya. 

Silva, et. al. (1993) mencatat bahwa kementerian provinsi dan departemen provinsi secara bersamaan memulai pemindahan beberapa guru yang sama. 

Perebutan kekuasaan antara kementerian pusat dan kementerian provinsi juga terjadi. Beberapa kementerian provinsi mengeluh bahwa kementerian nasional mencampuri pekerjaan mereka." (Pereraand Palihakkara, 1997, hlm. 270).

Penyebap Gagalnya Desentralisasi

Meskipun pemerintah Sri Lanka mengambil beberapa langkah penting menuju desentralisasi administrasi pendidikan untuk meningkatkan efisiensi operasional, tetapi pengaruhnya sangat kecil. 

Proses desentralisasi terutama berkaitan dengan pembentukan lapisan antara kementerian pusat dan sekolah dengan maksud membawa manajemen lebih dekat ke sekolah. Meskipun unit administrasi geografis bergeser dari tingkat pusat ke daerah, praktik di sekolah tetap tidak berubah.

Salah satu kelemahan utama adalah bahwa ambiguitas dalam tujuan ada di berbagai tingkat, seperti tingkat rekomendasi, tingkat kebijakan, dan tingkat operasional. Hal ini tampaknya terjadi karena kekurangpahaman tentang tujuan desentralisasi. 

Desentralisasi pendidikan hanya bisa berhasil jika ada persiapan yang sistematis dan cermat. 

"Desentralisasi bukanlah keputusan. Itu adalah proses selama bertahun-tahun "(Dalinetal., 1994, p.260). Di Sri Lanka, pemangku kepentingan tidak cukup siap untuk program yang diperkenalkan untuk mendorong kontrol lokal sekolah.

Hambatan lain untuk berubah adalah bahwa tujuan di balik kebijakan desentralisasi juga berubah dari waktu ke waktu. Orang dapat berargumen bahwa beberapa reformasi didasarkan pada konsep evolusi, demokrasi partisipatif, dan pemberdayaan di tingkat lokal. 

Reformasi lain muncul dari gagasan demokrasi liberal bahwa sistem pendidikan harus berfungsi sebagai ekonomi pasar, dengan pemerintah dan masyarakat lokal berbagi biaya sekolah.

Visi terakhir desentralisasi didukung oleh dua argumen. Pertama, perluasan sistem pendidikan mengakibatkan peningkatan permintaan akan sumber daya. 

Pemerintah, yang sudah mengandalkan sumber daya yang tidak memadai, tidak dapat memenuhi kebutuhan tersebut. Kedua, karena sektor swasta juga mendapat manfaat dari penyediaan pendidikan publik, maka pemerintah harus membantu menutupi biaya sekolah.

Selama pemerintahan raja-raja Sri Lanka, rakyat biasa hanyalah pelaku dan bukan pembuat keputusan. 

Tradisi ini diperkuat oleh kolonialisme, dan berlanjut bahkan setelah kemerdekaan. Bahkan ketika pemerintah berupaya untuk mendelegasikan kekuasaan kepada rakyat, mereka sering kali menolak peluang tersebut. 

Fenomena sosial dan budaya telah memperlambat proses desentralisasi di Sri Lanka. Faktor lain yang menghambat upaya reformasi adalah kurangnya sumber daya.

Perubahan yang sering terjadi dalam program desentralisasi mungkin juga telah mencegahnya berkembang dan bertahan dalam ujian waktu. 

Proses desentralisasi yang dilakukan dalam empat dekade terakhir belum meningkatkan partisipasi kepala sekolah, guru, orang tua, atau anggota masyarakat dalam pengambilan keputusan. 

Para pejabat pemerintah perlu memastikan bahwa orang-orang yang bekerja di semua tingkat sistem dipersiapkan lebih teliti sebelum sekolah dapat menerima otonomi yang lebih besar. 

Hanya dengan kondisi seperti itu maka lebih banyak fungsi yang dijalankan di tingkat atas birokrasi dapat dialihkan ke tingkat sekolah.

Beralih ke Otonomi Sekolah: Program Perbaikan Sekolah

Pemerintah Sri Lanka mengakui pentingnya memberikan otonomi yang lebih besar kepada sekolah. Pada tahun 1996, Kementerian Pendidikan dan Pendidikan Tinggi (MEHE) menyatakan bahwa "proses desentralisasi harus turun ke tingkat sekolah" (MEHE, 1996, hlm. 14). 

Ini menekankan perlunya memberikan tanggung jawab yang lebih besar kepada sekolah dan masyarakat. Mekanisme utama yang selama ini diandalkan oleh pemerintah Sri Lanka untuk mencapai tujuan ini adalah inisiatif baru yang disebut Program Peningkatan Sekolah (PSI).

Tujuan utama Program on School Improvement (PSI) adalah untuk meningkatkan kinerja sekolah. Asumsi yang mendasarinya adalah bahwa sekolah otonom dapat menawarkan visi yang jelas untuk masa depan dan melepaskan energi karyawannya dengan memberdayakan mereka untuk mengambil tanggung jawab profesional dalam meningkatkan standar pendidikan.

Karena PSI memberikan tanggung jawab dan kewenangan yang lebih besar kepada kepala sekolah, pemilihan kepala sekolah menjadi sangat penting. Keberlangsungan pengelola sekolah juga perlu dijamin. Seorang kepala sekolah harus diberikan setidaknya 5--8 tahun untuk memfasilitasi pengembangan jangka panjang sekolah.

Dengan lebih banyak kekuasaan yang dilimpahkan ke sekolah, kapasitas kepala sekolah untuk menangani otoritas yang baru diperoleh dan dengan hati-hati mencapai tujuan sekolah melalui PSI, menjadi penting. Prosedur yang diandalkan untuk merekrut kepala sekolah perlu ditingkatkan. 

Pedoman yang saat ini digunakan untuk memilih kepala sekolah baru memerlukan revisi. Beberapa administrator yang terbiasa dengan manajemen top-down merasa lebih nyaman ketika mereka tidak bertanggung jawab atas keputusan yang dibuat di sekolah mereka.

Hingga saat ini, kurikulum nasional yang tersentralisasi dan sistem penilaian nasional menghalangi sistem pendidikan untuk merespon kebutuhan lokal. Hanya jika kewenangan didelegasikan ke tingkat sekolah, kualitas keputusan yang terkait dengan pengembangan kurikulum, supervisi di sekolah, konseling siswa, pengembangan staf, dan penilaian akan meningkat.