Potret Buram Kondisi Perpajakan Indonesia

Kapasitas Kelembagaan, Tax Incentives & Tax Base Erosion, dan Daya Tarik Tax Havens

Jeffrey Owens (2006), Direktur Pusat Administrasi dan Kebijakan Perpajakan OECD, pernah berujar bahwa kemampuan negara berkembang untuk meningkatkan penerimaan pajaknya dapat tersandung oleh sejumlah faktor antara lain: institusi otoritas perpajakan yang lemah secara kelembagaan, sistem perpajakan yang sangat royal dengan insentif, dan derasnya arus uang keluar ke negara-negara surga pajak. Dari hasil pemikiran penulis, apa yang disampaikan oleh Owens amat padu dengan kondisi perpajakan Indonesia akhir-akhir ini. Artikel ini mencoba memaparkan lebih lanjut tentang bagaimana ketiga aspek itu telah menjadi kenyataan yang hadir dan tidak boleh diabaikan.

Problema Kapasitas Kelembagaan

Kapasitas kelembagaan Direktorat Jenderal Pajak (DJP) selaku pemegang otoritas perpajakan negeri ini dinilai oleh Guru Besar Perpajakan dari Universitas Indonesia Prof. Haula Rosdiana (2016) masih tradisional sehingga tidak mampu mengimbangi improvisasi praktik bisnis yang kian global. Hal tersebut berserta kemajuan dibidang teknologi informasi dan sosial-kemasyarakatan seharusnya mendorong Presiden dan DPR untuk menjadikan DJP sebagai organisasi yang adaptif dalam merespon perubahan.

Meminjam ucapan Peter Veld (2008), bahwa hal itu dapat ditunjukkan dengan mengadopsi strategi baru yang seirama dengan tantangan baru tersebut. Menurut hemat penulis sendiri, strategi baru diterjemahkan dengan mengubah kelembagaan DJP menjadi organisasi dengan perspektif global yang bebas dari kekakuan birokrasi yang menghambat ruang gerak inovasi.

Di banyak negara maju, institusi perpajakannya telah berevolusi menjadi institusi yang mandiri sejak dua dekade terakhir. Kemandirian institusi itu diimplementasikan dalam bentuk pemisahan dari Kementerian Keuangan secara organisasional (otonomi). Evolusi semacam ini menjadi tren global yang menyambangi banyak negara terutama negara anggota OECD. 

Meskipun pada realitanya tidak ada bukti valid yang menjelaskan bahwa pembentukan lembaga otonom dapat meningkatkan efisiensi dan efektivitas perpajakan, namun sudah cukup jelas bahwa administrasi perpajakan yang efektif membutuhkan cara baru berupa kemandirian dalam mengambil keputusan strategis.  

Alink & Kommer (2008) menyebutkan bahwa kemandirian tersebut terkait beberapa hal sebagai berikut: 1) perumusan strategi dan rencana operasional yang bebas dari intervensi liku birokrasi dan politisi; 2) penganggaran; 3) menyusun dan mengimplementasikan struktur organisasi; 4) manajamen sumber daya manusia; 5) manajemen sumber daya materiil, dan 6) penanganan perkara dan interpretasi hukum pajak. Dengan memiliki kemandirian terkait keenam aspek tersebut maka DJP yang semula dinilai bercorak tradisional dapat menjalankan tugasnya dengan efektif terutama dalam merespon perubahan perilaku bisnis yang cepat.

Kelembagaan DJP saat ini masih belum sepenuhnya mengadopsi konsep otonomi. Secara struktur DJP masih berada dibawah kuasa Menteri Keuangan sehingga tone of the top yang dihadirkan seorang menteri sangat berpengaruh terhadap kapasitas instansi ini dalam menjalankan tugas. Tidak ada kebebasan penuh yang dimiliki DJP dalam hal merumuskan strategi untuk mencapai target penerimaan pajak, kuasa pemilihan strategi dan keputusan implementasi pada akhirnya diputuskan oleh menteri yang sudah dibebani oleh span of control yang luas sehingga mengakibatkan strategi yang dirumuskan tidak tepat sasaran dan tidak efektif. Hal semacam ini yang menjadikan kapasitas kelembagaan DJP belum memadai untuk lebih kompetitif.

Insentif & Tax Base Erosion

Insentif perpajakan adalah hal yang terintegrasi dalam kebijakan pajak itu sendiri. Namun menurut Sam A. Hicks (1978) bagian terpenting dalam kaitannya dengan pemberian insentif perpajakan adalah merumuskan bentuk insentif yang tepat sesuai dengan kebutuhan bisnis tanpa harus merugikan negara. Konsekuensi dari implementasi insentif pajak adalah tergerusnya basis pemajakan yang mengakibatkan hilangnya potensi penerimaan pajak (potential loss). 

Realitanya, potential lossmemang tidak dapat dihindari sebagai bentuk pengorbanan untuk keuntungan yang lebih besar pada masa mendatang. Konsep trade offsemacam ini sesuai jika insentif diluncurkan ketika secara nyata dan meyakinkan kondisi bisnis/pasar sedang lesu. Ini sejalan dengan hasil penelitian Howel H. Zee, Janet G. Stotsky, dan Eduardo Ley melalui kesimpulannya bahwa: “the justification for the use of tax incentives should be limited to the rectification of market failures”.

Untuk menyokong pasar yang sedang lesu dibutuhkan sumber ekonomi baru yaitu investasi. Disinilah peran insentif pajak dapat dioptimalkan karena investasi dapat ditarik masuk dengan iming-iming insentif pajak. Adapun ragam bentuk insentif pajak yang dikenal sebagaimana disebutkan oleh R. Eisner dalam artikelnya berjudul Tax Incentives for Investment (1973) adalah: tax credits, tax deduction, exclusions from gross income, exemptions from tax, reduced tax rates,dan specially taxed organizations.Bentuk insentif pajak yang paling diinginkan investor adalah insentif yang dapat memulihkan biaya investasi secepatnya. 

Namun demikian, apapun bentuknya, insentif pajak selalu menyebabkan terjadinya tax base erosion. Sehingga ini menimbulkan masalah manakala negara yang bersangkutan memiliki keterbatasan basis pemajakan. Sebagai kompensasinya, tax base erosionmenyebabkan kekhawatiran meningkatnya tarif pajak sebagai upaya untuk mencapai jumlah penerimaan pajak yang sama dalam waktu dekat. Sebab prinsipnya adalah: broaden the base lower the rate.Sehingga ketika tarif dipangkas tetapi basis tidak meluas, tarif objek lainnya harus dinaikkan.

Indonesia kini berada dalam naungan dilema itu. Basis pemajakan masih begitu rendah sementara semangat untuk mengakomodir kepentingan bisnis demikian kental walaupun kondisi ekonomi masih terbilang baik. Rendahnya basis pemajakan itu misalnya tercermin dari fakta yang dirilis oleh Badan Pusat Statistik (BPS), bahwa hingga tahun 2013, jumlah penduduk Indonesia yang bekerja mencapai 93,72 juta orang namun jika disandingkan dengan data dari situs DJP diketahui bahwa yang terdaftar sebagai Wajib Pajak baru mencapai 27.571.471 orang atau hanya setara dengan 29,74% saja. 

Ironisnya dari jumlah tersebut hanya 16.975.024 orang Wajib Pajak yang termasuk dalam kategori Wajib Pajak dengan penghasilan diatas ambang batas Penghasilan Tidak Kena Pajak (PTKP). Itupun yang melaporkan SPT Tahunan PPh Tahun Pajak 2015 hanya 10.269.162. dan dari angka ini hanya 794.418 saja yang status SPT Tahunan PPh nya Kurang Bayar. Jumlah yang sangat tidak signifikan dibandingkan dengan basis pemajakan atas individu yang bekerja dan menerima penghasilan.

Dari sisi Wajib Pajak badan, kondisinya juga tidak kalah memprihatinkan. Masih dari BPS, diketahui bahwa hingga tahun 2013 terdapat 23.941 perusahaan industri besar sedang dan 531.351 perusahaan industri kecil serta 2.887.015 perusahaan industri mikro. Namun perusahaan yang terdaftar sebagai Wajib Pajak hingga akhir tahun 2015 hanya 2.472.632. Dari angka tersebut tercatat dari data yang dirilis pada situs DJP bahwa hanya 676.405 Wajib Pajak badan yang melaporkan SPT Tahunan PPh Badan dan hanya 375.569 saja yang melakukan pembayaran. 

Angka yang sangat kecil jika dibandingkan dengan kenyataan bahwa terdapat 3.442.307 perusahaan di Indonesia. Kondisi basis pemajakan yang rendah semacam ini telah berlangsung ditengah perekonomian yang masih aman dari krisis bahkan telah melalui krisis tahun 2008- 2009 dimana banyak negara lain mengalami kegagalan. Ini menunjukkan bahwa fokus yang diterapkan seharusnya mengarah kepada perluasan basis pemajakan terlebih dahulu mengingat ada begitu banyak sisa potensi yang bisa dikejar sebelum melakukan pemberian insentif berupa pemangkasan tarif atau insentif yang berbasis pengurangan biaya.

Namun demikian, melihat apa yang terjadi beberapa waktu belakangan. Insentif pajak begitu royal dibagikan kepada dunia usaha seakan tidak menghitung forgone revenuedan tax base erosion. Misalnya pada kebijakan untuk menaikkan PTKP. Kebijakan ini memang meningkatkan daya beli masyarakat dan pada jangka panjang menyumbang peningkatan penerimaan pajak dari sisi konsumsi. Tetapi in the long run we are all dead.Begitu kata kaum Keynesian. 

Lagipula ketergantungan penerimaan pajak dari sektor pajak konsumsi semisal PPN/ VAT yang sifatnya indirect taxjuga membutuhkan basis pemajakan yang luas dan tingkat kepatuhan yang baik sebagaimana diamini pula oleh Chun-Yan Kuo 16 tahun silam dalam penelitiannya yang berjudul: “A VAT Revenue Simulation Model for Tax Reform in Developing Countries” bahwa: If a government of a developing country wants to rely more on the VAT over time, it must move aggressively to broaden the base and enhance compliance.”. Jadi ada semacam inkonsistensi dan sesat pikir yang terjadi dalam kebijakan ini. Seharusnya PTKP tidak diganggu sebagai instrumen partisipasi fiskal Wajib Pajak Orang Pribadi kepada negara.

Hilangnya basis pemajakan dengan risiko bawaan juga muncul dari insentif Reinventing Policy dan Pengampunan Pajak. Mattielo (2005) menyatakan bahwa risiko bawaan yang melekat dari kebijakan Pengampunan Pajak, apapun nama dan bentuknya, adalah  turunnya tingkat kepatuhan Wajib Pajak yakni jika tidak diiringi komitmen kuat untuk tidak berulang dalam waktu dekat. Idealnya kebijakan penghapusan beban pajak termasuk sanksi administrasinya berlangsung cukup satu kali dalam satu generasi. 

Sebab selain mengganggu kepercayaan masyarakat kepada pemerintah, kebijakan ini disertai isu ketidakadilan yang dirasakan oleh Wajib Pajak patuh yang selama ini sudah berusaha memenuhi kewajiban perpajakannya meski tanpa apresiasi yang diterima. Sejujurnya insentif pajak dari kebijakan Reinventing Policy dan Pengampunan Pajak membawa efek negatif berupa forgone revenuedan potential loss.Dikatakan demikian karena kebijakan ini menghapuskan penerimaan pajak dari sanksi administrasi perpajakan yang sudah sah menjadi milik negara (forgone revenue) dan potensi penerimaan negara yang tergantikan oleh mekanisme pembayaran uang tebusan (potential loss).

Tidak ada yang salah dengan memberikan insentif pajak namun harus secara konservatif dan mematuhi prinsip ekonomi yang berlaku. Ini penting agar Indonesia tidak semakin jauh dari upaya untuk merealisasikan target penerimaan pajak ditengah daya dukung organisasi yang belum memadai sebagaimana sudah disinggung disubbahasan sebelumnya. 

Insentif pajak pun juga harus diperhitungkan eksternalitasnya bagi perekonomian selain dampak berupa tax base erosionantara lain yakni terganggunya alokasi sumber daya ekonomi dan potensi munculnya praktik perburuan rente (rent-seeking­) yang merugikan serta mengurangi manfaat investasi itu sendiri. Pemerintah harus cermat menganalisis urgensi dan membaca tanda-tanda yang dibawa oleh keadaan makro ekonomi terkini sebagai tolak ukur pemberian insentif pajak. Insentif pajak diberikan berdasarkan analisis fakta dan harus bebas dari intervensi faktor diluar itu.

Daya Tarik Tax Havens

Sependek yang penulis pahami, Tax Havenstidak semata-mata dimaknai sebagai negara dengan bebas pajak. Tax Havensatau surga pajak adalah negara dengan tarif pajak yang lebih rendah dari tarif pajak negara asal investor. Baru- baru ini Singapura telah memproklamirkan secara langsung sebagai Tax Havensdengan menerapkan tarif 0% (sebelumnya lebih rendah dari Indonesia) atas pajak atas aset Warga Negara Indonesia yang disimpan disana.

Selain Singapura, negara lain yang dikenal sebagai Tax Havenssebagaimana dirilis oleh OECD antara lain: British Virgin Islands, Panama, Aruba, Bahama, Vanuatu, Liberia, Grenada, Dominica, Tonga, Belize, Niue, Nauru, Monaco, Barbados, Andorra, Liechtenstein, St Vincent and the Grenadines, Samoa, Seychelles, Gibraltar, Montserrat, Antigua and Barbuda, Cook Islands, Netherlands Antilles, Maldives, Anguilla, Turks and Caicos Islands, US Virgin Islands, St Kitts and Nevis, Netherlands Antilles, Guernsey, dan Isle of Man.

Menurut Mark P Hampton dan John Christensen (2002), ada dua kelompok utama entitas yang mengalihkan kekayaannya ke negara-negara surga pajak yakni perusahaan trans nasional atau trans-national corporations (TNCs) dan orang pribadi yang amat kaya (world’s wealthiest individuals).

Hubungan antara keberadaan Tax Havensdengan potret kebijakan perpajakan di Indonesia tercermin dari realita banyaknya Wajib Pajak yang memindahkan atau menyimpan kekayaanya di negara-negara surga pajak tersebut. Pilihan sikap ini menunjukkan ada suatu hal yang lebih membuat mereka tertarik untuk berinvestasi dan berbisnis disana daripada mengelolanya di dalam negeri. Biasanya daya tariknya ada pada kebijakan tarif yang rendah dan kemudahan prosedur dalam proses investasi. 

Terdapat beberapa rilis estimasi tentang besaran aset atau kekayaan Wajib Pajak (WNI) diluar negeri antara lain sebagaimana dirilis oleh McKinsey & Company yang mengestimasi bahwa terdapat sekitar USD 250 Miliar aset WNI di luar negeri atau McData Credit Suisse Global Wealth Report dan Allianz Global Wealth Report (diolah) yang menunjukan bahwa aset WNI di luar negeri sekitar Rp 11.125 Triliun.

Bank Indonesia juga memperkirakan jumlah illicit funds Indonesia di luar negeri sebesar Rp 3.147 Triliun (Kar and Spanjers (2015), Tax Justice Network (2010) dan Global Financial Integrity (2015)). Terakhir berdasarkan data primer, Kementerian Keuangan mengestimasi total aset WNI yang berada di luar negeri minimal sebesar Rp 11.000 Triliun.

Keberadaan Tax Havenssulit dinegasikan. Ia adalah bagian dalam small island economies (SIEs) yang menggantungkan ekonomi negaranya dari aliran dana masuk warga negara lain yang sengaja menghindar dari ketentuan perpajakan di negara asalnya. Longgarnya beban pajak dan kemudahan fasilitas investasi di negara surga pajak menjadi gula-gula yang mendorong banyak investor berminat memindahkan kekayaanya kesana. Makin banyak warga negara yang memindahkan kekayaannya ke negara surga pajak maka makin kuat adanya indikasi bahwa perekonomian di negara asalnya bermasalah atau minimal tidak bersahabat. 

Skandal Panama Papers yang membocorkan ribuan nama WNI yang berinvestasi di sejumlah negara surga pajak mengkonfirmasikan bahwa ada suatu kondisi yang perlu diperbaiki dalam perekonomian di Indonesia. Sebab jika tidak maka WNI tersebut tentu lebih suka berinvestasi di Indonesia. Hal ini juga menunjukkan rendahnya tingkat kepatuhan Wajib Pajak WNI. Namun dititik ini sebaiknya dimaknai bahwa tingkat kepatuhan adalah buah dari tingkat pemahaman terhadap perpajakan. Makin rendah maka makin tinggi tingkat penghindarannya dan makin menarik pula keberadaan negara surga pajak dimata mereka.

Kesimpulan

Jeffrey Owens, melalui gambaran ciri yang diberikannya terhadap kondisi perpajakan negara berkembang, telah menunjukkan bahwa kondisi sistem perpajakan kita memiliki ruang untuk dioptimalkan. Terutama dalam hal penguatan institusi otoritas perpajakan, menimbang kembali mekanisme pemberian insentif pajak, dan bagaimana memaknai derasnya arus uang keluar ke negara-negara surga pajak. 

Setiap aspek tersebut terkonfirmasi positif tengah terjadi di Indonesia dan masih akan terus berlangsung sepanjang cara pandang pengambil kebijakan terhadap urgensi dan kebijakan perpajakan tidak berubah. Hal ini menjadikan kondisi sistem perpajakan di Indonesia tergambar sebagai suatu potret buram yang sehausnya diperbaiki demi mengejar ketertinggalan dan demi beradaptasi dengan pesatnya tuntutan perkembangan bisnis dan organisasi.