Dampak Pinjaman dan Penerbitan Obligasi Daerah Terhadap Kebijakan Fiskal Nasional

Menurut PP Nomor 1 tahun 2024, pembiayaan utang daerah adalah setiap penerimaan daerah yang harus dibayar kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya. Harmonisasi kebijakan fiskal nasional dalam rangka penyelarasan hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang diatur dalam Peraturan pemerintah meliputi penyelenggaraan sinergi kebijakan fiskal nasional, pembiayaan utang daerah, dana abadi daerah, dan sinergi pendanaan. Pemerintah pusat dapat memberikan pinjaman atau hibah kepada pemerintah daerah sebagai bentuk desentralisasi fiskal. Pinjaman daerah menjadi bagian tak terpisahkan dari hubungan keuangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah

Pembiayaan utang daerah terdiri dari pinjaman daerah, obligasi daerah, dan sukuk daerah. Pembiayaan utang harus memenuhi persyaratan teknis minimal administrasi, keuangan dan kelayakan kegiatan. Terdapat beberapa persyaratan dalam pembiayaan utang, seperti batas maksimal pembiayaan utang daerah yang akan ditarik tidak melebih 75% dari jumlah pendapatan APBD tahun sebelumnya. Rasio kemampuan keuangan daerah untuk mengembalikan sebesar 2,5 dan batas maksimal kumulatif defisit APBD serta jumlah kumulatif pembiayaan utang daerah paling lambat bulan Agustus tahun anggaran berjalan.

Pinjaman daerah adalah pembiayaan utang daerah yang diikat dalam suatu perjanjian pinjaman dan bukan dalam bentuk surat berharga, yang mengakibatkan daerah menerima sejumlah uang atau menerima manfaat yang bernilai uang dari pihak lain, sehingga daerah tersebut dibebani kewajiban untuk membayar kembali. Pembiayaan utang daerah yang diikat dalam suatu perjanjian pinjaman dan bukan dalam bentuk surat berharga, yang mengakibatkan daerah menerima sejumlah uang atau menerima manfaat yang bernilai uang dari pihak lain, sehingga daerah tersebut dibebani kewajiban untuk membayar kembali.

Pinjaman daerah dapat menjadi pilihan alternatif daerah dalam mengatasi permasalahan keterbatasan dana APBD. Pinjaman daerah dapat dimanfaatkan untuk membiayai segala proyek dan program pembangunan, baik fisik maupun non fisik. Pinjaman daerah bersumber dari:

1.pemerintah pusat, berasal dari APBN yang termasuk dana investasi pemerintah, penerusan pinjaman dalam negeri, dan penerusan pinjaman luar negeri;

2.pemerintah daerah lain;

3.Lembaga Keuangan Bank, yang memiliki badan hukum Indonesia dan berkedudukan dalam wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia

4.Lembaga Keuangan Bukan Bank, yang merupakan lembaga pembiayaan yang berbadan hukum Indonesia dan berkedudukan dalam wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia

5.masyarakat, berupa obligasi daerah yang diterbitkan melalui penawaran umum untuk masyarakat di pasar modal dalam begeri

Pinjaman daerah dapat berbentuk konvensional dan syariah. Peminjaman daerah dilakukan untuk memenuhi pengelolaan kas, pembiayaan pembangunan infrastruktur daerah, pengelolaan portofolio utang daerah, dan penerusan pinjaman dan/atau penyertaan modal kepada BUMD.

Jenis-jenis dan jangka waktu pinjaman daerah sebagai berikut:

1. Pinjaman jangka pendek merupakan pinjaman daerah dengan jangka waktu paling lama 1 (satu) tahun anggaran dan kewajiban pembayaran kembali pinjaman jangka pendek yang meliputi pokok pinjaman, bunga, dan/atau kewajiban lainnya seluruhnya harus dilunasi dalam tahun anggaran yang berkenaan. Pinjaman ini digunakan untuk menutup kekurangan arus kas

2. Pinjaman jangka menengah merupakan pinjaman daerah dengan jangka waktu lebih dari satu tahun anggaran dan kewajiban pembayaran kembali pinjaman (pokok pinjaman, bunga, dan biaya lain) harus dilunasi dalam kurun waktu yang tidak melebihi sisa masa jabatan kepala daerah yang bersangkutan. Pinjaman ini digunakan untuk membiayai pelayanan publik yang tidak menghasilkan penerimaan pendapatan.

3. Pinjaman Jangka panjang, kewajiban pembayaran kembali pinjaman jangka panjang yang meliputi pokok pinjaman, bunga, dan/atau kewajiban lain seluruhnya harus dilunasi pada tahun anggaran berikutnya sesuai dengan persyaratan perjanjian pinjaman yang bersangkutan. Pinjaman ini digunakan untuk membiayai investasi prasarana dan sarana dalam rangka penyediaan pelayanan publik yang menghasilkan penerimaan langsung, penerimaan tidak langsung, serta memberikan manfaat ekonomi dan sosial.

Pemerintah terus memberikan kemudahan pinjaman daerah agar setiap daerah memiliki dana yang cukup dalam memenuhi kebutuhan dan pembangunan infrastruktur. Salah satunya dengan mendirikan PT. Sarana Multi Infrastruktur (SMI) yang merupakan institusi bisnis milik pemerintah yang dapat memberikan layanan pada pinjaman daerah ini secara masif, cepat dan terukur. Meskipun memiliki potensi pinjaman yang relatif besar, namun banyak daerah yang belum optimal memanfaatkan potensi tersebut untuk pembiayaan daerah. 

Dapat dilihat dari kapasitas pemanfaatan pinjaman yang kecil dan bahkan tidak pernah melakukan pinjaman sama sekali. Menteri Keuangan menyebutkan bahwa rasio pemerintah daerah yang mampu dan mau melakukan pinjaman ke PT SMI hanya 16% dari seluruh Pemerintah Daerah (Pemda). Data SMI menunjukan terdapat 450 daerah yang eligible, tetapi hanya 21 Pemda yang menggunakan dana pinjaman dari SMI.

Pinjaman daerah yang seharusnya dapat dioptimalkan untuk kepentingan daerah tidak terlepas dari kecurangan. Pemkab Batanghari, Jambi memperoleh pinjaman daerah jangka menengah untuk pekerjaan proyek fisik yang didanai oleh Bank Jambi dan Bank Sumsel Babel sejumlah 200 milyar. Tetapi pada realisasinya hanya mencapai 163 milyar saja. 

Dana tersebut direncanakan untuk membiayai 59 proyek jalan dan drainase. Saat melakukan audit Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Batanghari 2022 pada awal 2023, BPK menemukan ternyata terdapat satu paket pekerjaan yang diputus kontrak, yakni proyek jalan Desa Pompa Air yang dibiayai sekitar 32 milyar. 

Ditemukan juga sebanyak 15 paket pekerjaan mengalami keterlambatan. Keterlambatan tersebut menyebabkan dikenai denda, akan tetapi dari 10 pekerjaan tersebut tidak dikenai denda senilai Rp 8.044.198.000. BPK juga menemukan kekurangan volume dan mutu pekerjaan atas lima paket pekerjaan di PUTR yang dibiayai dengan nilai sekitar Rp 2,4 miliar. 

Kasus di atas merupakan kecurangan yang terjadi pada pinjaman daerah. Perlu adanya kesadaran bagi pemerintah dalam menjalankan tugas dengan jujur, pinjaman daerah merupakan dana yang krusial dan harus dikembalikan. Apabila disalah gunakan akan merugikan semua masyarakat yang ada. BPK perlu lebih mengawasi dan tegas dalam menegakkan hukum. Peran masyarakat juga perlu dalam mengawasi jalannya alur pemerintah agar dapat meminimalisir kecurangan yang dapat terjadi.

Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2024 tentang harmonisasi kebijakan fiskal nasional menjelaskan juga mengenai obligasi daerah dan sukuk daerah. Obligasi daerah didefinisikan sebagai surat berharga berupa pengakuan utang yang diterbitkan oleh pemerintah daerah. 

Sedangkan sukuk daerah adalah surat berharga berdasarkan prinsip syariah sebagai bukti atas bagian penyertaan aset sukuk daerah yang diterbitkan oleh pemerintah daerah. Penerbitan obligasi daerah dan sukuk daerah dilakukan untuk pembiayaan pembangunan infrastruktur daerah, pengelolaan portofolio utang daerah, penerusan pinjaman dan penyertaan modal kepada BUMD atas dana hasil penjualan obligasi daerah dan sukuk daerah.

Obligasi daerah dan sukuk daerah diterbitkan melalui pasar modal domestik dan dalam mata uang rupiah yang dilaksanakan dengan mekanisme penawaran umum. Penerbitan tersebut diatur oleh peraturan kepala daerah. Obligasi daerah memang dapat menjadi alternatif pendanaan di tengah keterbatasan fiskal daerah. 

Sebagian besar proyek infrastruktur penting yang mangkrak karena kekurangan dana. Investor kurang tertarik terhadap proyek yang dibutuhkan publik seperti rumah sakit, jalan daerah dan irigasi karena tidak memberikan keuntungan yang besar. Sehingga penerbitan surat utang menjadi salah satu jalan untuk mengalirkan dana proyek-proyek publik.

Tetapi terdapat berbagai risiko dalam obligasi publik, seperti tidak semua pemerintah daerah bisa dan layak untuk menerbitkan obligasi. Masalah utamanya karena tata kelola dan sumber daya manusia yang tidak mampu mengelola utang triliunan rupiah. Risiko lainnya yaitu gagal bayar atau default karena program yang memerlukan dana besar tetapi memiliki sedikit manfaat.

Di Amerika Serikat pada 1994, terdapat kasus gagal bayar municipal bind yang diterbitkan pemerintah Orange Country, California senilai US$ 1,5 miliar. Kasus yang lain gagal bayar surat utang pemerintah Detroit senilai US$ 8,4 miliar pada tahun 2013, yang menjadi kasus wanprestasi terbesar sepanjang sejarah. Total utang pemerintah Indonesia dalam bentuk obligasi terus membengkak. Data Asia Bond Online menyebutkan total nilai oustanding obligasi di Indonesia tumbuh 19% dari Desember 2021 yang awalnya Rp 5.314,54 triliun menjadi Rp 6.331 triliun pada Desember 2023.

Kondisi perekonomian yang tidak pasti, penerbitan surat utang bukanlah hal yang bijak. Hal tersebut menyebabkan tingginya resiko imbal hasil yang harus dibayarkan daerah kepada pemegang surat utang. Sebagai contoh, imbal hasil dalam lelang Surat Perbendaharaan Negara pada 13 Maret 2024 telah mencapai 6,458%. Imbal hasil obligasi daerah dapat menjadi lebih tinggi akibat investor melihat profil risiko yang lebih tinggi. Sehingga regulasi penerbitan obligasi harus dibuat seketat mungkin agar daerah dengan kemampuan fiskal rendah tidak memiliki ruang untuk menerbitkan surat utang negara karena pada akhirnya beban tersebut akan menjadi tanggung jawab pemerintah