Perjalanan Panjang Skema Pinjaman Mahasiswa (Student Loan) di AS

Awal Mula Kebijakan

Sebagian besar negara-negara di dunia menerapkan biaya pendidikan tinggi (biaya kuliah) bagi warga negaranya. Hanya sedikit negara di dunia yang menerapkan biaya pendidikan tinggi secara gratis. Perlu dicatat, pendidikan tinggi gratis berarti setiap mahasiswa memang tidak perlu membayar biaya pendidikan, namun biaya untuk menjalankan pendidikan tinggi akan menjadi beban bagi pembayar pajak.

Amerika Serikat menjadi salah satu negara yang juga menerapkan biaya pendidikan tinggi dan tidak seluruh warga negara AS dapat melanjutkan pendidikan ke jenjang pendidikan tinggi.

Untuk memperluas akses pendidikan tinggi bagi warga negaranya, pada tahun 1958 Pemerintah Federal AS memperkenalkan skema pinjaman mahasiswa (pinjaman untuk membiayai pendidikan tinggi) berdasarkan Undang-undang Pendidikan Pertahanan Nasional.

Penerapan kebijakan ini tidak terlepas dari suasana Perang Dingin AS-Soviet, sehingga program ini masih dibatasi untuk studi tertentu di bidang sains, matematika, dan teknik.

Sepuluh tahun berselang, Pemerintah Federal AS kemudian menerbitkan Undang-undang Pendidikan Tinggi (Higher Education Act) di tahun 1965 sehingga pinjaman mahasiswa dapat berlaku untuk berbagai bidang studi.

Dalam Undang-undang ini, pemerintah AS memperkenalkan program pinjaman federal, Guaranteed Student Loan (GSL). Pinjaman ini meniru konsep mortgage (pinjaman dengan agunan) dimana pemerintah federal yang menjadi penjamin. Apabila terdapat warga negara yang tidak dapat melunasi pinjaman, maka pemerintah yang akan melakukan pelunasan pinjaman.

Dengan diperkenalkannya GSL di tahun 1965, pinjaman mahasiswa meningkat dengan cepat. Masalah mulai timbul ketika sejak tahun 1970an, Perguruan Tinggi di AS mulai meningkatkan biaya pendidikan.

Meningkatnya Biaya Pendidikan dan Lahirnya Skema Private Student Loan

Revisi Undang-undang Pendidikan Tinggi di tahun 1972 menghasilkan Asosiasi Pemasaran Pinjaman Mahasiswa, Sallie Mae. Sallie Mae kemudian menawarkan skema Private Student Loan (PSL).

Skema ini dilatarbelakangi oleh meningkatnya biaya pendidikan tinggi di AS, sementara skema GSL memiliki batasan plafon pinjaman.

PSL menjadi semacam pinjaman tambahan untuk dapat menutup kekurangan dari biaya pendidikan yang terus meningkat. PSL menawarkan tingkat bunga yang lebih tinggi dari GSL karena pinjaman ini tidak dijamin oleh pemerintah.

Penerapan GSL yang meniru konsep mortgage membuat kuatir ekonom karena pemerintah belum mempertimbangkan biaya jangka panjang yang mungkin timbul.

Baru di tahun 1990 melalui UU Rekonsiliasi Omnibus, ditetapkan regulasi bahwa semua program pinjaman dari pemerintah harus memperhitungkan seluruh pengeluaran dan pendapatan jangka panjang dan harus mempunyai perkiraan "biaya subsidi", yaitu sejumlah uang yang perlu disisihkan untuk menutupi biaya yang ditanggung pemerintah selama umur pinjaman.

Secara umum, masa pembayaran pinjaman mahasiswa berlangsung antara 10 hingga 30 tahun. Standard Repayment Plan (rencana pembayaran standar) menargetkan pelunasan pinjaman dalam waktu 10 tahun, sementara Extended Repayment Plan (rencana pembayaran diperpanjang) memungkinkan pelunasan pinjaman dalam waktu hingga 25 tahun.

Direct Loans dan Dinamika Politik

Pada tahun 1992, Pemerintah memperkenalkan skema baru, yaitu Direct loans, dimana Departemen Pendidikan AS langsung memberikan pinjaman kepada pelajar tanpa melalui institusi perbankan.

Direct loans diyakini semua badan anggaran pemerintah dan audit lebih hemat biaya, lebih murah bagi peminjam, dan lebih mudah digunakan oleh kampus. Penerapan dilakukan secara bertahap dimulai dengan perguruan tinggi yang secara sukarela berpartisipasi.

Namun pada tahun 1994, kepemimpinan baru Partai Republik di Kongres menargetkan penghapusan Direct loans meskipun banyak pejabat perguruan tinggi dan universitas yang merasa tidak puas dengan GSL dan lebih optimis terhadap skema baru tersebut. Akhirnya, ppemimpin kongres membatalkan rencana tersebut untuk sementara waktu.

Baru pada tahun 1997 melalui Omnibus Consolidated Appropriations Act, Departemen Pendidikan dilarang untuk mendorong atau mewajibkan perguruan tinggi beralih dari GSL ke Direct loans.

Pihak yang mengambil keuntungan dari skema GSL dapat menggunakan sumber daya mereka yang besar untuk menarik atau mempertahankan perguruan tinggi agar tetap menggunakan skema GSL, sedangkan program Direct Loan tidak diperbolehkan untuk melakukan hal tersebut.

Pada tahun 2003, tim reporter investigasi dari U.S. News and World Report menyelidiki penyebab beberapa perguruan tinggi beralih kembali ke program GSL, dan hal ini berkaitan dengan kepentingan politik dan keuangan.

Pada tahun 2007, program Direct Loan semakin ditinggalkan dan mencapai porsi terendah sejak dimulainya program ini di tahun 1990an. Namun tren ini berbalik di tahun 2008 ketika terjadi gangguan pasar kredit yang meluas dan mengancam kemampuan banyak pemberi pinjaman swasta untuk memberikan pinjaman.

Sebagai dampaknya, sekolah-sekolah yang sebelumnya berpartisipasi dalam program GSL beralih ke program Direct loans. Volume program Direct loans mulai meningkat pada tahun 2008.

Pada Mei 2008, Kongres dan Presiden George W. Bush memberlakukan program sementara yang memungkinkan Departemen Pendidikan AS membeli pinjaman bergaransi yang diberikan oleh pemberi pinjaman swasta. Dalam hal ini, GSL memiliki karakteristik yang lebih mirip dengan Direct loan.

Memasuki pemerintahan Presiden Barack Obama di tahun 2010an, Presiden mengusulkan kepada Kongres agar semua pinjaman mahasiswa dilakukan melalui program direct loan. Pada tahun yang sama, Kongres meloloskan usulan Presiden. Kantor Anggaran Kongres memperkirakan penghematan sebesar $68,7 miliar selama sepuluh tahun ke depan.

Masalah Gagal Bayar

Kemudahan akses mendapatkan pinjaman mahasiswa nampaknya mendorong peningkatan biaya pendidikan dalam beberapa puluh tahun terakhir. Biaya pendidikan terus meningkat dan secara otomatis nilai utang juga menjadi meningkat dan memperbesar potensi gagal bayar. Terlebih dengan adanya sistem bunga yang menambah beban pelunasan pinjaman.

Menurut data dari Federal Reserve dan Departemen Pendidikan AS, pada tahun 2021 sekitar 42 juta peminjam memiliki total utang lebih dari US$1,6 Triliun, Menurut Institute for College Access and Succes pada tahun 2020 rata-rata nilai pinjaman per orang sebesar US$30.000 (sekitar Rp 486 juta dengan kurs saat ini). Bahkan, sekitar 7% dari total peminjam pinjaman mahasiswa memiliki utang lebih dari US$100,000 (sekitar Rp 1,6 miliar).

Pada akhir tahun fiskal 2020, Departemen Pendidikan AS melaporkan sekitar 7,9 juta peminjam pinjaman mahasiswa dari pemerintah (belum termasuk dari swasta) berada dalam status gagal bayar, dengan jumlah total utang sekitar $185 miliar.

Pemerintah AS dan lembaga keuangan terus berusaha untuk menangani masalah gagal bayar pinjaman melalui berbagai inisiatif, termasuk dengan penghapusan utang (loan forgiveness). Sejak awal pandemi, pemerintahan Trump dan Biden melakukan penghapusan utang sebesar $292 miliar (81% dilakukan di masa pemerintahan Biden) dan ini menjadi beban fiskal yang sangat besar.

Presiden Joe Biden selanjutnya mencanangkan program keringanan student loan, namun rencana ini ditunda karena proses hukum (ditolak oleh Mahkamah Agung AS). Program ini dianggap tidak adil karena tidak dapat mengatasi masalah peningkatan biaya pendidikan yang ditetapkan oleh Perguruan Tinggi.

Menurut College Board, selama 30 tahun antara 1991 s.d. 2022, biaya kuliah rata-rata meningkat lebih dari dua kali lipat, dari US$4,160 menjadi US$10,740 untuk Perguruan Tinggi Negeri dan dari US$19,360 menjadi $38,070 untuk Perguruan Tinggi Swasta, setelah disesuaikan dengan inflasi.

Ekonom AS, Furchtgott-Roth mengutarakan bahwa: Dengan hampir tidak adanya batasan jumlah pinjaman yang dapat dipinjam mahasiswa, sekarang, sekolah dapat mengenakan biaya sebanyak yang mereka inginkan. Ketika sebuah keluarga mencapai batas maksimum pinjaman pelajar federal, mereka kemudian beralih ke pinjaman swasta dengan bunga yang lebih tinggi dan ini menjadi masalah yang serius.

Pinjaman Mahasiswa berbasis Penghasilan

Skema pinjaman yang berbasis penghasilan dinilai dapat mengatasi masalah gagal bayar. Dalam skema ini, besaran cicilan pinjaman bergantung pada penghasilan yang diterima mahasiswa setelah lulus dan bekerja serta memperoleh penghasilan pada level tertentu. Skema ini mulai diperkenalkan di AS pada tahun 1994, dengan nama Income-Contingent Repayment.

Program ini ditujukan untuk membantu peminjam yang menghadapi kesulitan dalam melunasi pinjaman federal, dengan limitasi waktu pembayaran angsuran hingga 20-25 tahun.

Artinya, apabila lulusan pendidikan tinggi tidak bekerja atau bekerja dengan penghasilan yang rendah sehingga tidak dapat melunasi pinjamannya setelah mengangsur selama 20 hingga 25 tahun, maka sisa pinjaman akan dianggap lunas.

Program ini menjadi lebih populer dan lebih terstruktur setelah reformasi pinjaman mahasiswa yang signifikan di tahun 2009. Departemen Pendidikan AS meluncurkan program Income-Based Repayment (IBR) Plan yang memberikan opsi pembayaran berdasarkan penghasilan kepada peminjam federal.

Program-program lainnya seperti Pay As You Earn (PAYE) dan Revised Pay As You Earn (REPAYE) diperkenalkan pada tahun-tahun berikutnya untuk memberikan opsi pembayaran berdasarkan penghasilan yang lebih terjangkau dan fleksibel.

Disusun oleh Febrianto Dias Chandra , ASN Kementerian Keuangan. Opini penulis tidak mewakili kebijakan institusi Kementerian Keuangan. Disarikan dari berbagai sumber.