Agama Baru, Investasi Asing dan Problem Buruh

Sejak Krisis Ekonomi akhir 1990an melanda, mayoritas pembuat kebijakan di Indonesia dan para intelektual upahan yang setia mendukung mereka sebenarnya telah menganut agama baru. Agama baru itu disebut liberalisasi ekonomi dengan kredo utamanya adalah Indonesia hanya akan bisa diselamatkan oleh investasi asing. Beragam persoalan perburuhan, termasuk TKA yang memuncak dalam percakapan publik akhir-akhir ini adalah ekses dari dominasi agama baru itu.

Artikel ini sebenarnya kelanjutan, bagian ketiga dari artikel "TKA dan Akhir Internasionalisme Kelas Pekerja?" Saya mengubah judulnya bukan sekedar untuk  menegaskan pokok bahasan utama pada bagian ini, tetapi juga agar menimbulkan efek click bait. Saya tahu, sebagian besar pembaca terjangkit penyakit massal hanya tertarik kepada artikel berjudul bombastis.

Agama baru ini tidak turun tiba-tiba sebagai wahyu yang menyapa. Ia merupakan prakondisi panjang dan mengalami percepatan oleh krisis ekonomi. Awalnya adalah fondasi yang diletakkan para ekonom Orde Baru, kelompok yang disebut Mafia Berkeley sebab dididik Amerika Serikat di Universitas California di Berkeley dan kembali ke Indonesia untuk mendidik lebih banyak pengikut.

Tetapi agama baru itu tidak segera dominan sebab sebagai periphery country, Indonesia membebek kepada kondisi dunia, dunia di mana negara kesejahteraan yang mempraktikan ekonomi keynesian belum runtuh. Di sisi lain,  borjuasi dalam negeri, faksi kapitalis bersenjata yang sudah tanam kaki di dunia bisnis sejak program benteng nasional, dan faksi borjuasi sipil di lingkaran Cendana, masih memiliki kepercayaan diri untuk membangun kekuatan, mencoba mandiri di hadapan kapitalis internasional. Sayang, impian itu utopis sebab kelewat korup borjuasi itu, terlena oleh kenyamanan selama periode oil shock.

Krisis 1997-1998 mengubah segalanya. Perekonomian yang dibangun di atas landasan yang keropos oleh korupsi akhirnya ambruk. Inilah saat negara-negara maju, yang sejak 1980an mulai meluaskan keyakinan-keyakinan agama baru: thatcherism, reagenomics, neoliberalisme merengkuh Indonesia sepenuh-penuhnya.

Melalui lembaga-lembaga keuangan internasional---bank dunia, IMF, ADB---bantuan penyelamatan krisis ditawarkan dengan syarat menerima agama baru: resep-resep washington consensus. Termasuk di dalam resep-resep itu adalah kelenturan pasar tenaga kerja.

Peran Lembaga Suprastate terhadap Kelenturan Pasar Tenaga Kerja Indonesia

Direktur IMF Michel Camdessus dalam papernya, "Making Globalization Work for Workers"  (Desember 1997) menyampaikan kredo agama baru itu: "Good policies are rewarded with greater access to international capital markets, higher investment, more jobs, and stronger growth."

Good Policies yang dimaksud Camdessus adalah 10 agenda washington consensus, yang turunannya termasuk kelenturan pasar tenaga kerja. Ia berargumen, "In markets where wages are less flexible, increased demand for skilled labor translates into higher unemployment, especially among the unskilled."

Iman agama baru inilah (tentu saja juga kepentingan di baliknya)  menyebabkan Camdessus dan IMF telah sejak lama " ...  press governments to adopt a wide range of reforms--a "second generation" reform--to ensure that the benefits of growth are more widely shared. "

Salah satu dari lima agenda terpenting reformasi generasi kedua a la IMF ini adalah reformasi pasar tenaga kerja yang bertujuan menciptakan "an adaptable labor market that encourages mobility and keeps labor costs in line with labor productivity, as well as sustained efforts to improve workers' skills."

Yang Camdessus maksudkan dengan menekan pemerintah adalah menjadikan liberalisasi atau kelenturan pasar tenaga kerja sebagai syarat pinjaman dari IMF. Kita bisa temukan misalnya di dalam Letter of Intent Maret 2003 antara IMF dan Pemerintah Indonesia. Dalam dokumen itu, pada poin Labor Policies sebagai syarat pencairan pinjaman disebutkan " ... to ensure that the laws strike an appropriate balance between protecting the rights of workers, including freedom of association, and preserving a flexible labor market."

Di dalam laporan "Post-Program Monitoring Discussions and 2004 Article IV Consultation IMF Mission Assessment" (Maret 2004) IMF menyatakan "The main priority for economic policies, as recognized in the government's White Paper, is to put Indonesia on a higher growth path. ... To bolster Indonesia's growth prospects, reform efforts should concentrate on tackling weaknesses in taxation and regulation, enhancing labor market flexibility, and addressing problems with property rights and contract enforcement."

Sebagaimana IMF dan Bank Dunia, ADB juga berkepentingan mengawal perwujudan kelenturan pasar tenaga kerja di Indonesia. Tujuan akhirnya adalah iklim usaha yang kondusif bagi investasi asing.

Pada 2003, ADB bekerjasama dengan Bank Dunia, Kementrian Koordinator Bidang Ekonomi, dan BPS mengadakan Studi Iklim Investasi dan Produktivitas Indonesia (ICS). Studi itu mewawancarai pandangan pengusaha, terutama investor asing terhadap hambatan investasi di Indonesia. Salah satu temuannya adalah bahwa peraturan ketenagakerjaan  lebih menjadi hambatan dibandingkan masalah kualitas tenaga kerja.

Persoalan-persoalan terkait peraturan ketenagakerjaan yang menghambat iklim investasi itu  mencakup tatacara pemberhentian dan pemberian uang pesangon, keterbatasan dalam mempekerjakan pekerja sementara, dan peraturan pengupahan yang kaku.

Studi itu dan beragam studi serupa dibuat untuk melegitimasi komitmen ADB untuk mendesak  penciptaan iklim usaha yang kondusif bagi modal asing (foreign direct investement) di negara-negara berkembang di Asia.

Desakan itu dilakukan melalui program pinjaman untuk reformasi kebijakan yang mendukung penciptaan iklim investasi yang kondusif. Untuk pemerintah Indonesia, salah satu programnya adalah The Development Policy-Support Program (DPSP).

DPSP adalah pinjaman untuk membiayai "upaya reformasi jangka menengah" Pemerintah Indonesia selama periode transisi ekonomi dan politik. Gelontoran dana awal sebagai pinjaman program satu tahap--single tranche program loan---sebesar  200 juta USD.

DPSP dirancang untuk selaras dengan dan melengkapi pinjaman proyek liberalisasi serupa oleh Bank Dunia dan Pemerintah Jepang. Dari empat tujuan utama DPSP, salah satunya adalah memajukan iklim investasi melalui--salah satu langkah dari 3 pendekatan utama-- melalui "clarifying and strengthening the legal framework in which foreign and domestic businesses operate." Termasuk di dalam langkah ini adalah 'reformasi' regulasi ketenagakerjaan.

Tentu saja yang dimaksud sebagai 'reformasi' oleh IMF, Bank Dunia, dan ADB, serta negara-negara maju di belakang mereka, dan kapitalis multinasional di belakang negara-negara itu adalah perubahan regulasi ketenagakerjaan agar lebih lentur, lebih memungkinkan adaptasi terhadap persaingan global yang kian ketat dan krisis kapitalisme yang kian dalam dan sering.

Dalam  ADB Completion Report tahun 2008 berjudul "Indonesia: Development Policy Support Program," ADB melaporkan capaian pelaksanaan program The Development Policy Support Program (DPSP): 

"... the Government and the Chamber of Commerce identified weaknesses in the investment climate as important factors constraining the recovery in investment levels. The Government and development partners have focused on five priority policy areas to address this issue: taxation, customs clearance and the tariff system, labor regulation, infrastructure and investment policy, and promoting SMEs."

Regulasi Ketenagakerjaan yang Mewadahi Tuntutan Kelenturan Pasar Tenaga Kerja

Letter of Intent Pemerintah Indonesia dengan IMF yang mensyaratkan reformasi regulasi ketenagakerjaan agar lebih kondusif bagi investasi asing melahirkan paket undang-undang ketenagakerjaan yang berisi tiga produk hukum induk, yaitu UU 21/2000 tentang Serikat Buruh, UU 13/2003 tentang Ketenagakerjaan, dan UU 2/2004 tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial. Ketiga produk regulasi ini adalah satu kesatuan regulasi ketenagakerjaan.

Sebelum tiga UU ini, sebenarnya sudah ada UU 25/1997, Kepmenakertrans 150/2000, Kepmenakertrans 78/2001, dan Kepmenaker 111/2001  yang juga mewadahi prinsip-prinsip kelenturan pasar tenaga kerja. Regulasi-regulasi ini juga memancing perlawanan hebat kelas pekerja dan berakhir dengan pembatalan pemberlakuannya. Saya tidak akan membahasnya agar artikel tidak menjadi sangat panjang.

Sudah terdapat sangat banyak publikasi, baik berita, laporan riset dalam jurnal, bahkan buku yang mengulas tentang bagaimana kepentingan modal asing melalui lembaga suprastate berperan di balik terbitnya paket tiga UU ketenagakerjaan. Buku-Buku misalnya Tafsir Konstitusi Berbagai Aspek Hukum ( Taufiqurrohman Syahuri. Jakarta: Kencana, 2001); Hukum Yang Bergerak: Tinjauan Antropologi Hukum (Sulistyowati Iryanto (ed). Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2009); Kudeta Putih: Reformasi dan Pelembagaan Kepentingan Asing dalam Ekonomi Indonesia (Syamsul Hadi, dkk. Jakarta: Indonesia Berdikari, 2012). Anda bisa membaca buku-buku itu untuk melengkapi pemahaman.

Prinsipnya, pasal-pasal di dalam paket UU ini---dan produk turunannya (PP, Perpres, Kepres, Permenaker, Kepmenaker ) dan UU senafas yang melengkapi seperti UU 37/2004 tentang Kepailitan---mewadahi kepentingan atau memberikan kepastian hukum terhadap kelenturan pasar tenaga kerja seperti kelenturan tingkat upah, sistem kontrak dan outsourcing, pembatasan aktivitas serikat buruh, tenaga kerja asing, kemudahan PHK, kemudahan relokasi.

Tetapi saya perlu memberikan catatan penting bahwa penerimaan terhadap kelenturan pasar tenaga kerja di dalam paket tiga UU ini tidak berarti bahwa kepentingan kelas pekerja sama sekali tidak terakomodir.

Berbagai regulasi ketenagakerjaan adalah resultan dari faktor-faktor yang berperan mempengaruhi kekuasaan negara (state power).  Faktor-faktor ini terdiri dari peran agen dan struktur, yang berpilin saling pengaruh, saling membatasi sekaligus memberi ruang, membentuk wajah dari kebijakan-kebijakan publik di bidang perburuhan.

Agen-agen yang berperan adalah buruh, pengusaha (nasional), modal internasional (melalui peran negara asal dan lembaga suprastate), dan pemerintah itu sendiri di dalam memperjuangkan kepentingan-kepentingannya.

Struktur adalah ruang di mana para agen menjalankan strateginya dalam mempengaruhi kebijakan negara. Struktur terbentuk sebagai akumulasi pertarungan agen-agen pada masa sebelumnya. Struktur ini mencakup prinsip-prinsip, regulasi, dan lembaga-lembaga negara dan pemerintahan yang berperan menghasilkan kebijakan terkait perburuhan.

Maka jadilah regulasi-regulasi ini sebagai kumpulan pasal yang berisi trade-off antara kepentingan buruh, pemodal nasional, kapitalis internasional, dan pemerintah (sebagai subsistem utama negara).

Misalnya, meski hak-hak buruh untuk berserikat diakui, dalam menjalankan aktivitas serikat, UU mengatur bahwa aktivitas serikat di luar jam kerja harus disepakati juga oleh pengusaha di dalam Kesepakatan Kerja Bersama. Jika tidak diatur dalam KKB, pengurus serikat harus mendapatkan izin dari pengusaha. Terdapat banyak kasus di mana pengurus serikat buruh di-PHK karena menjalankan aktivitas berserikat pada jam kerja tanpa izin pengusaha.

UU juga memberikan kebebasan melakukan pemogokan tetapi sekaligus membatasinya. Misalnya  UU 13/2003 (pasal 137) mengatur bahwa "Mogok kerja sebagai hak dasar pekerja/buruh dan serikat pekerja/serikat buruh dilakukan secara sah, tertib, dan damai sebagai akibat gagalnya perundingan." dan (pasal 138) pemogokan dilakukan tanpa melanggar hukum. 

Dalam pasal 186---MK dalam keputusan judicial review telah menyatakannya tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat--Pemogokan yang dilakukan bukan sebagai akibat gagalnya perundingan dipandang sebagai pelanggaran pidana yang berkonsekuensi pada hukuman penjara  1 bulan hingga 4  tahun dan/atau denda Rp 10 juta sampai Rp 400 juta.

Dalam pengaturan tentang upah minimum, buruh diberikan ruang yang sama dengan pengusaha di dalam Dewan Pengupahan. Tetapi keputusan Dewan Pengupahan hanya berupa rekomendasi. Veto terhadap tingkat upah berada di tangan pemerintah. 

Penentuan tingkat upah minimum seolah-olah terletak pada posisi tawar buruh (perundingan dalam dewan pengupahan) tetapi sesungguhnya tunduk kepada kondisi ekonomi, yaitu tingkat inflasi dan pertumbuhan ekonomi. Dengan cara ini, negara kita sebenarnya menganut sistem pengupahan yang semi-lentur, yaitu upah minimum ditentukan negara tetapi bersandar kepada kondisi ekonomi yang tengah berlangsung. 

Demikian pula pengaturan tentang outsourcing, sistem kerja kontrak, dan penggunaan tenaga kerja asing. Unsur-unsur kelenturan pasar tenaga kerja yang dituntut kapitalisme internasional itu diwadahi tetapi dibatasi dalam tingkatan tertentu.

Meskipun dibatasi, tak terhindarkan pewadahan terhadap tuntutan kelenturan pasar tenaga kerja ini berdampak kepada kehidupan buruh dan serikat buruh, saat ini dan kemudian hari. Ada tantangan terhadap keberadaan  dan posisi tawar serikat buruh, ada tantangan terhadap prinsip-prinsip dan nilai-nilai yang dianut perjuangan buruh. Kita akan membahasnya pada bagian keempat nanti.

***

Baca Bagian 1 dan Bagian 2 atau lanjut ke bagian 4

Tilaria Padika

08052018