Kedudukan, Peranan Bank Garansi, dan Perlindingan Hak Konsumen Dalam Pembelian Rumah Susun

Bank Garansi diterbitkan atas dasar kebutuhan developer dan konsumen atas jaminan tentang kepastian tentang kapan proyek tersebut akan selesai. Beban penyelesaian proyek ini berada pada kontraktor. Dalam kenyataannya, banyak dijumpai kasus-kasus di mana kontraktor wanprestasi (ingkar janji). Wanprestasi tersebut berakibat pada terlambatnya pembangunan dan serah terima unit rumah susun. Jika hal ini terjadi, konsumen akan melayangkan gugatan bukan pada kontraktor, melainkan pada developer, karena konsumen memiliki hubungan hukum bukan dengan kontraktor, melainkan dengan developer. Hal ini merupakan hal yang harus diantisipasi oleh developer. Dalam hal ini, penerbitan bank garansi merupakan salah satu upaya yang dapat diambil guna mengantisipasi risiko tersebut.

Bank garansi yaitu jaminan bank, kesanggupan tertulis yang diberikan sebuah bank kepada seseorang yang menerima jaminan dari orang lain yang disebut pihak terjamin, bahwa bank akan membayar sejumlah uang kepadanya pada waktu yang telah ditentukan jika pihak terjamin tidak dapat memenuhi kewajibannya. Dalam hal ini, pihak bank akan berkedudukan sebagai penjamin, dan kontraktor berkedudukan.

Keberadaan bank garansi sangat diperlukan untuk menjamin kepentingan developer dan akan mempengaruhi jaminan perlindungan hak konsumen. Namun dalam kenyataannya, penerbitan bank garansi yang dikenal saat ini hanya mampu menyelesaikan permasalahan antara kontraktor dan developer saja. Pada akhirnya, walaupun bank garansi telah diterbitkan dan dicairkan bagi kepentingan developer, konsumen tetap ada di dalam posisi menunggu tanpa kepastian berkenaan dengan hak-haknya

Berdasarkan uraian diatas, peneliti melihat perlu dilakukan kajian hukum berkenaan dengan kedudukan Bank sebagai lembaga keuangan yang berperan bukan hanya dalam melaksanakan transaksitransaksi tertentu dalam aktivitas bisnis, melainkan sebagai lembaga keuangan yang juga berperan serta dalam membangun perekonomian masyarakat yang sehat dan berkepastian. Kajian hukum ini terkait dengan peranan bank sebagai penerbit garansi dalam pembangunan rumah susun dan pengaruhnya terhadap perlindungan hak konsumen.

A.       Pengertian Bank Garansi

Bank garansi adalah merupakan jaminan pembayaran yang diberikan oleh bank kepada suatu pihak, baik perorangan, perusahaan atau badan/lembaga lainnya dalam bentuk surat jaminan. Pemberian jaminan dengan maksud bank menjamin akan memenuhi (membayar) kewajiban -- kewajiban dari pihak yang dijaminkan kepada pihak yang menerima jaminan, apabila yang dijamin dikemudian hari ternyata tidak memenuhi kewajiban kepada pihak lain sesuai dengan yang diperjanjikan atau cendera janji.

B.        Pihak-Pihak Yang Terlibat

Penerbitan bank garansi oleh bank melibatkan berbagai pihak yang berkepentingan. Adapun pihak pihak yang terlibat dalam proses pemberian fasilitas bank garansi adalah sebagai berikut :

1. Pihak Penjamin (Bank)

Bank merupakan pihak yang mengeluarkan bank garansi yang diinginkan oleh nasabah

• Pihak Terjamin

Merupakan pihak yang meminta jaminan kepada bank untuk membiayai suatu usaha atau proyek

• Pihak penerima jaminan atau bouwheer (phak ketiga)

Merupakan pihak yang memberikan pekerjaan kepada nasabah untuk mengerjakan suatu proyek.

C.       Tujuan Bank Garansi

Tujuan pemberian bank garansi oleh pihak bank kepada si penerima jaminan atau yang dijaminkan adalah sebagai berikut :

1. Bagi bank tujuannya adalah memberikan bantuan fasilitas dan kemudahan dalam memperlancar transaksi nasabah dalam hal untuk mengerjakan suatu usaha atau proyek atau mau mengikuti tender. Dengan adanya bank garansi maka nasabah dapat menjalankan usaha atau proyek
2. Bagi pemegang jaminan (pemberi pekerjaan) bank garansi adalah untuk memberikan keyakinan bahwa pemegang jaminan tidak akan menderita kerugian bila pihak yang dijaminkan melalaikan kewajibannya, karena pemegang akan mendapat ganti rugi dari pihak perbankan yang menerbitkan bank garansi.
3. Menumbuhkan rasa saling percaya antara pemberi jaminan, yang dijaminkan dan yang menerima jaminan.
4. Memberikan rasa aman dan ketentraman dalam berusaha baik, bagi bank maupun bagi pihak lainnya.
5. Bagi bank disamping keuntungan yang diatas juga akan memperoleh keuntungan dari biaya-biaya yang harus dibayar nasabah serta jaminan lawan yang diberikan.

D.       Jenis-Jenis Bank Garansi

Dalam praktiknya bank garansi yang diterbitkan oleh bank memiliki beberapa jenis. Jenis bank garansi dibuat berdasarkan tujuannya antara lain :

• Bank Garansi Untuk  Penangguhan Bea Masuk

Merupakan bank garansi yang diberikan kepada kantor bea cukai untuk kepentingan pemilik barang guna penangguhan pembayaran bea masuk atau barang yang dikeluarkan oleh pelabuhan.

• Bank Garansi Untuk Pita Cukai Tembakau

Merupakan bank garansi yang diberikan kepada kantor bea cukai untuk kepentingan yang dijamin (pengusaha pabrik rokok) guna penangguhan pembayaran pita cukai tembakau atas rokok-rokok yang akan dikeluarkan dari pabrik untuk peredaran.

• Bank Garansi Untuk Tender Dalam Negeri

Yaitu bank garansi yang diberikan kepada bouwheer (yang memberikan pekerjaan) untuk kepentingan kontraktor yang akan mengikuti tender dalam negeri.

• Bank Garansi Untuk Pelaksanaan Pekerjaan

Merupakan bank garansi yang diberikan kepada bouwheer untuk kepentingan kontraktor guna menjamin pelaksanaan pekerjaan yang diterima dari bouwheer

• Bank Garansi Untuk Uang Muka Pekerjaan

Merupakan bank garansi yang diberikan kepada bouwheer untuk kepentingan kontraktor untuk menerima pembayaran uang muka dari yang memberikan pekerjaan.

• Bank Garansi Untuk Tender Luar Negeri

Merupakan bank garansi yang diberikan untuk kepentingan kontraktor yang akan mengikuti tender pemborong yang mana bouwheer adalah pihak luar negeri.

• Bank Garansi Untuk Perdagangan

Merupakan bank garansi yang diberikan kepada agen atau dealer perdagangan atau depot-depot perdagangan.

• Bank Garansi Untuk Penyerahan Barang

Merupakan bank garansi yang diberikan kepada nasabah yang akan melakukan penyerahan barang, baik yang dibiayai oleh bank ataupun tidak.

Bank merupakan bagian dari sistem moneter. Sistem moneter adalah suatu sistem interaksi yang melibatkan penciptaan dan penawaran uang bererdar.[1] Bank merupakan bagian dari lembaga keuangan. Fungsi dari bank sebagai lembaga keuangan dapat dikelompokan menjadi:

1. "Bank sebagai lembaga yang menghimpun dana-dana masyarakat atau penerima kredit. Dalam pengertian ini bank menerima danadana yang berupa simpanan dalam bentuk tabungan, deposito berjangka dan rekening giro. Dengan ini dapat dikatakan bahwa bank melaksanakan operasi perkreditan secara pasif dengan menghimpun dana dari pihak ketiga;
2. Bank sebagai lembaga yang menyalurkan dana dari masyarakat dalam bentuk kredit atau sebagai lembaga pemberi kredit. Dengan ini, dapat dikatakan bahwa bank melaksaakan operasi perkreditan secara aktif;
3. Bank sebagai lembaga yang melancarkan transaksi perdagangan dan pembayaran uang."

Secara lebih luas, kegiatan yuridis dari suatu bank adalah sebagai berikut:

1. "Penarikan dana dari masyarakat (dengan giro, deposito tabungan dan lain-lain);
2. Penyaluran dana kepada masyarakat (pemberian kredit );
3. Kegiatan fee based;
4. Kegiatan dalam bentuk investasi dan kegiatan-kegiatan marginal lainnya."[3]

Bank juga mengemban tugas sebagai agent of development yang berkaitan dengan pengumpulan dana dan penyaluran kredit dari dan / atau kepada pihak ketiga, dan sebagai agent of trust yang berkaitan dengan pelayanan atau jasa-jasa yang diberikan baik kepada perorangan maupun kelompok usaha atau perusahaan. Sebagaimana diuraikan dalam uraian tentang kegiatan bank, bank berperan dalam kegiatn penyaluran kredit. Menurut Pasal 1 butir 11 Undang-undang Nomor 10 tahun 1998 tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 7 tahun 1992 tentang Perbankan, kredit didefinisikan sebagai:

"Penyediaan uang atau tagihan yang dapat dipersamakan dengan itu, berdasarkan persetujuan atau kesepakatan pinjam meminjam antara bank dengan pihak lain yang mewajibkan pihak peminjam untuk melunasi utangnya setelah jangka waktu tertentu dengan pemberian bunga."

Untuk menjaga pelaksanaan penyaluran kredit dari potensi tingginya risiko, Bank Indonesia memberlakukan Surat Keputusan Direksi Bank Indonesia No.27/ 126 / KE/Dir tentang Kewajiban Penyusunan dan Pelaksanaan Kebikaksanaan Perkreditan Bagi Bank Umum, dan aturan-aturan lain terkait dengan Batas Maksimum Pemberian Kredit dalam Peraturan Bank Indonesia No.8 / 13/ PBI / 2006.

Bank garansi harus memenuhi persyaratan yang ditentukan sekurang-kurangnya memuat:

1. "Judul "Garansi Bank" atau " Bank Garansi";
2. Nama dan alamat bank pemberi garansi;
3. Tanggal penerbitan Bank Garansi
4. Transaksi antara pihak yang dijamin dengan penerima garansi;
5. Jumlah uang yang dijamin oleh bank
6. Tanggal mulai berlaku dan berakhirnya bank garansi
7. Penegasan batas waktu pengajuan klaim;
8. Pernyataan bahwa penjamin (bank) akan memenuhi pembayaran dengan terlebih dulu menyita dan menjual benda-benda si berutang untuk melunasi hutangnya sesuai dengan Pasal 1831 KUH Perdata, atau bank melepaskan hak istimewanya untuk menuntut supaya benda-benda si berutang lebih dahulu disita dan dijual untuk melunasi hutanghutangnya sesuai dengan Pasal 1832 KUH Perdata.

Tujuan Pemberian Bank Garansi oleh pihak bank kepada si penerima jaminan atau yang dijamin adalah:

1. Memberikan bantuan fasilitas dan kemudahan dalam memperlancar transaksi nasabah;
2. Bagi pemegang jaminan, bank garansi adalah untuk memberikan keyakinan bahwa pemegang jaminan tidak akan menderita kerugian bila pihak yang dijamin melalaikan kewajibannya, karena pemegang jaminan akan memperoleh ganti rugi dari pihak bank;
3. Menumbuhkan rasa saling percaya antara pemberi jaminan, yang dijamin, dan yang menerima jaminan;
4. Memberi rasa aman dan ketentraman dalam berusaha, baik bagi bank maupun pihak lainnya;
5. Bagi bank, di samping keuntungan yang di atas, juga akan memperoleh keuntungan dari biaya-biaya yang harus dibayar nasabah dan jaminan lawan yang diberikan.

Dalam praktiknya bank garansi yang diterbitkan oleh bank memiliki beberapa jenis. Jenis bank garansi dibuat berdasarkan tujuannya antara lain:

1. Bank garansi untuk penangguhan bea masuk;

2. Bank garansi untuk pita cukai tembakau;

3. Bank garansi untuk tender dalam negeri;

4. Bank garansi untuk pelaksanaan pekerjaan ;

5. Bank garansi untuk uang muka pekerjaan;

6. Bank garansi untuk tender luar negeri;

7. Bank garansi untuk perdagangan;

8. Bank garansi untuk penyerahan barang;

9. Bank garansi untuk mendapatkan keterangan pemasukan barang

Antara developer dan konsumen, terdapat hubungan kontraktual berupa perjanjian jual beli. Pihak developer berkedudukan sebagai penjual dan konsumen sebagai pembeli. Dalam hal ini, objek jual beli adalah satuan / unit rumah susun. Perjanjian jual beli merupakan perjanjian bernama yang diatur di dalam KUH Perdata. Dalam Pasal 1457 KUH Perdata dinyatakan bahwa jual beli adalah suatu perjanjian dengan mana pihak yang satu mengikatkan dirinya untuk menyerahkan suatu kebendaan, dan pihak yang lain untuk membayar harga yang telah dijanjikan. Hal ini menyiratkan adanya kewajiban menyerahkan barang pada pihak penjual, dan kewajiban membayar harga pada pihak pembeli. Dalam Pasal 1458 KUH Perdata dinyatakan bahwa jual beli itu dianggap telah terjadi antara kedua belah pihak, seketika setelahnya orang-orang ini mencapai sepakat tentang kebendaan tersebut dan harganya, meskipun kebendaan itu belum diserahkan, maupun harganya belum dibayar. Apabila Pasal 1458 diterapkan dalam transaksi jual beli satuan rumah susun, kita dapat melihat bahwa sesungguhnya perjanjian jual beli telah terjadi ketika konsumen dan developer menyepakati harga unit yang ditawarkan walaupun dalam kenyataannya, unit rumah susun itu belum ada. Secara prosedural, tahapan penjualan rumah susun terikat pada aturan dalam Undang-undang Nomor 20 tahun 2011 tentang Rumah Susun, khususnya pada Pasal 42, yang menyatakan:

1. Pelaku pembangunan dapat melakukan pemasaran sebelum pembangunan rumah susun dilaksanakan.
2. Dalam hal pemasaran dilakukan sebelum pembangunan rumah susun dilaksanakan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), pelaku pembangunan sekurang-kurangnya harus memiliki: a. kepastian peruntukan ruang; b. kepastian hak atas tanah; c. kepastian status penguasaan rumah susun; d. perizinan pembangunan rumah susun; dan e. jaminan atas pembangunan rumah susun dari lembaga penjamin

Pada tahap pemasaran ini, konsumen dan developer belum diperkenankan untuk membuat perjanjian dalam bentuk Perjanjian Pengikatan Jual Beli (PPJB). Pasal 43 Undang-undang Nomor 20 tahun 2011 tentang Rumah Susun, menyatakan bahwa PPJB baru dapat dibuat apabila telah dipenuhi persyaratan kepastian atas: a. status kepemilikan tanah; b. kepemilikan IMB; c. ketersediaan prasarana, sarana, dan utilitas umum; d. keterbangunan paling sedikit 20% (dua puluh persen); dan e. hal yang diperjanjikan. Kemudian, Akta Jual Beli baru dapat dibuat setelah pembangunan rumah susun selesai. Adanya kasus cidera janji dari pihak kontraktor yang mengakibatkan terlambatnya penyelesaian pembangunan rumah susun, mengakibatkan Akta Jual Beli tidak dapat dibuat. Artinya proses peralihan hak menjadi tertunda. Sebagaimana telah diuraikan di atas, konsumen hanya memiliki hubungan hukum dengan pihak developer saja. Dalam hal terjadi cidera janji dari pihak kontraktor, konsumen hanya dapat menuntut pemenuhan haknya terhadap developer.

Dalam Pasal 42 ayat (2) huruf e, dinyatakan bahwa developer dapat melakukan pemasaran walaupun secara fisik, rumah susun tersebut belum dibangun, jika disertai jaminan atas pembangunan rumah susun dari lembaga penjamin. Keberadaan jaminan yang dalam prakteknya dikenal dengan Bank Garansi, secara normatif merupakan hal yang wajib. Pembentuk undang-undang telah berupaya mengantisipasi terjadinya risiko yang muncul dalam proses pembangunan yang berpotensi pada terjadinya keterlambatan penyelesaian dan sebagainya. Pembentuk undangundang telah merancang aturan yang bertujuan untuk melindungi konsumen.

Sebagaimana kita ketahui bahwaperbankan di Indonesia diarahkan untuk menjadi agen pembangunan (agent of development). Bank berperan antara lain untuk:

• "meningkatkan pemerataan kesejahteraan rakyat banyak, bukan kesejahteraan segolongan orang atau perseorangan saja; melainkan kesejahteraan seluruh masyarakat Indonesia tanpa kecuali;
• meningkatkan pertumbuhan ekonomi nasional, bukan pertumbuhan ekonomi segologan orang atau perseorangan, melainkan pertumbuhan ekonomi seluruh rakyat Indonesia, termasuk pertumbuhan ekonomi yang diserasikan;
• meningkatkan stabilitas nasional yang sehat dan dinamis;
• meningkatkan taraf hidup dan kesejahteraan rakyat banyak, artinya tujuan yang hendak dicapai oleh perbankan nasional adalah meningkatkan pemerataan taraf hidup dan kesejahteraan rakyat Indonesia, bukan segolongan orang atau perseorangan saja.

Pernyataan di atas menunjukan bahwa bank didirikan bukan semata-mata menjadi pelaku bisnis yang meraih keuntungan untuk pihak pendiri atau pemiliknya saja. Bank diberikan amanat dan tanggung jawab untuk ikut serta meningkatkan kesejahteraan rakyat dan menunjang pertumbuhan ekonomi yang sehat. Apabila di dalam berbagai transaksi di dalam masyarakat, sering terjadi pelanggaran terhadap hak konsumen, tindakan wanprestasi, serta berbagai bentuk pelanggaran lainnya, maka dapat dikatakan bahwa perekonomian di negara tersebut berada di dalam kondisi yang tidak sehat.

Demikian pula halnya dalam kegiatan pembangunan rumah susun sampai dengan penyerahan unit rumah susun. Sebagaimana kita ketahui bersama, banyak terjadi keterlambatan proses serah terima dan konsumen selalu berada di dalam posisi yang dirugikan. Hal ini harus diupayakan untuk dapat diminimalisir, dan bank harus mampu mengambil peranan aktif untuk mewujudkan fungsinya sebagai agent of development. Sebagaimana telah diuraikan dalam sub.bab sebelumnya dalam kegiatan pemasaran unit rumah susun, terjadi hubungan hukum berupa perjanjian jual beli satuan rumah susun antara developer dengan konsumen. Berdasarkan hubungan hukum tersebut, harapan konsumen akan perlindungan dan pemenuhan hak-haknya sepenuhnya mengacu pada kontrak antara konsumen dan developer.

Hal ini menempatkan konsumen dalam posisi yang lemah mengingat bentuk dari perjanjian tersebut adalah perjanjian baku yang di dalamnya tercantum berbagai klausula baku yang melemahkan posisi konsumen. Dalam penelitian ini, telah disampaikan bahwa bank berperan dalam transaksi penerbitan bank garansi. Perjanjian garansi yang diterbitkan bank untuk pemenuhan prestasi kontraktor hanya berpengaruh pada  perlindungan hak bagi developer saja. Artinya apabila kita kembali pada pertanyaan bagaimana bank yang menerbitkan bank garansi dapat ikut berperan dalam melindungi hak konsumen rumah susun, maka secara normatif, bank penjamin yang menerbitkan garansi bagi kepentingan developer, memiliki peranan yang terbatas bahkan dapat dikatakan secara langsung tidak ada pernanan sama sekali.

Bank berkedudukan sebagai penjamin, developer berkedudukan sebagai debitur yang dijamin pemenuhan prestasinya, dan para konsumen berkedudukan sebagai pihak ketiga yang dijamin pemenuhan haknya. Untuk melaksanakan perjanjan penerbitan bank garansi tersebut, maka beberapa hal yang harus diperhatikan di antaranya:

• Penerbitan Bank Garansi didasarkan pada adanya perjanjian antara developer dan konsumen.

Apabila bank garansi akan diberlakukan dalam hubungan hukum antara developer dengan konsumen, maka secara eksplisit Bank Garansi akan menyatakan "Bank menjamin pembayaran jika developer cidera janji sebagaimana ditetapkan dalam perjanjian pengikatan jual beli satuan rumah susun." Seringkali di dalam memandang perjanjian jual beli, pihak penjual selalu dianggap berkedudukan sebagai kreditur yang berhak atas suatu prestasi berupa pembayaran dari pihak pembeli, padahal jika dicermati lebih lanjut, sifat dari perjanjian jual beli adalah perjanjian bertimbal balik, di mana masing-masing pihak memiliki kewajiban melaksanakan prestasi. Pihak developer sebagai penjual memiliki kewajiban pokok untuk menyerahkan barang. Menurut Pasal 1480 KUH Perdata: "Jika penyerahan karena kelalaian si penjual tidak dapat dilaksanakan, maka si pembeli dapat menuntut pembatalan pembelian menurut ketentuan pasal 1266 dan 1267".cDemikian kewajiban penjual sebagaimana diatur di dalam KUH Perdata.

• Waktu Pembuatan Perjanjian Garansi

Perlu dilakukan kajian perihal pada tahapan transaksi yang mana pembuatan perjanjian garansi dapat dilakukan. Berdasarkan Pasal 1458 KUH Perdata, jual beli dianggap telah terjadi antara kedua belah pihak seketika setelah para pihak mencapai kesepakatan tentang kebendaan tersebut dan harganya, meskipun kebendaan itu belum diserahkan, maupun harganya belum dibayar. Menurut pendapat peneliti, perjanjian jual beli sudah terjadi sejak timbul kata sepakat. Artinya sejak awal para pihak menyatakan kehendaknya untuk terikat pada perjanjian jual beli. Dalam hal ini, sejak konsumen membayar booking fee sebetulnya sudah menjadi saat munculnya perjanjian. Di dalam Pasal 42 ayat (2) huruf e UU Rusun juga menyatakan bahwa jaminan dari bank harus sudah ada pada saat proses pemasaran dilakukan (dalam hal ini pemasaran dilakukan sebelum pembangunan rumah susun dilaksanakan). Melihat kondisi dari objek perjanjian yang belum terbangun dan nominal booking fee yang dibayarkan relatif kecil, pihak pembeli dapat saja secara sepihak membatalkan pembeliannya dan pihak penjual akan menghanguskan booking fee yang sudah dibayarkan. Artinya, dengan konsekuensi yang cukup sederhana tersebut, bank belum perlu terlibat sebagai penjamin. Lain halnya apabila tahapan transaksi sudah memasuki tahapan pembuatan PPJB. Dalam hal ini pengerjaan proyek rumah susun telah dimulai. Jika untuk pelaksanaan prestasi kontraktor, terdapat jaminan dari bank berupa bank garansi, artinya developer telah memegang jaminan, sehingga adalah adil dan pantas apabila konsumen juga memperoleh jaminan atas pemenuhan prestasi developer.

Perihal penggunaan hak istimewa, apabila bank melepaskan hak istimewanya, perlindungan hak konsumen akan lebih terpenuhi, karena jika terjadi keterlambatan penyerahan unit, bank akan langsung mencairkan kompensasi pada konsumen. Bank kemudian akan mencairkan kontra garansi yang diberikan oleh developer. Jumlah kompensasi inilah yang harus dikalkulasi secara wajar, sesuai dengan besarnya hak.