Di sisi lain, penurunan rasio pajak berarti pengumpulan pendapatan tertinggal di belakang perekonomian. Pentingnya dan kompleksitasnya telah membuat interpretasi statis dan dinamis dari rasio pajak menjadi objek yang menarik dari banyak perspektif. Mengapa beberapa negara memiliki rasio pajak yang sangat tinggi sementara banyak negara lain tetap berada pada tingkat yang sangat rendah? Faktor-faktor apa yang berpotensi mewakili variasi di berbagai negara? Studi sebelumnya tentang topik ini telah tiba dengan beberapa temuan umum. Sebagian besar analisis lintas negara menyimpulkan bahwa faktor struktural memainkan peran paling penting dalam menentukan rasio pajak suatu negara. Di antara faktor-faktor ini adalah tingkat pembangunan negara, struktur ekonomi, kebijakan moneter dan fiskal, kegiatan ekonomi, dan variabel demografis. Baru-baru ini, para ulama juga menambahkan beberapa faktor non-ekonomi, misalnya rezim politik, demokrasi, keamanan, dan berbagai indikator sosial. Namun, hasil yang beragam dan kontradiktif juga muncul di beberapa titik.
Lima kasus negara menggambarkan cara terbaik untuk meningkatkan pengumpulan pajak
Ekonomi berkembang yang khas mengumpulkan hanya 15 persen dari PDB dalam bentuk pajak, dibandingkan dengan 40 persen yang dikumpulkan oleh ekonomi maju pada umumnya. Kemampuan untuk memungut pajak sangat penting bagi kapasitas suatu negara untuk membiayai layanan sosial seperti kesehatan dan pendidikan, infrastruktur penting seperti listrik dan jalan, dan barang publik lainnya. Mengingat besarnya kebutuhan negara-negara miskin, tingkat pemungutan pajak yang rendah ini menempatkan pembangunan ekonomi dalam risiko. Bagaimana pembuat kebijakan dapat mengatasi tantangan ini? Pandangan tentang reformasi yang berhasil antara tahun 2004 dan 2015 di lima negara berpenghasilan rendah dan ekonomi pasar berkembang---yang mencapai beberapa perolehan pendapatan terbesar setelah reformasi pajak---menawarkan beberapa jawaban. Pengalaman berbagai negara ini---Kamboja, Georgia, Guyana, Liberia, dan Ukraina---menunjukkan bahwa, terlepas dari kendala yang mereka hadapi, negara-negara dapat memperkuat kapasitas mereka untuk mengumpulkan pendapatan pajak dengan menjalankan strategi reformasi dengan ciri khas tertentu. Kami fokus di sini terutama di Georgia.
Dengan menganalisis apa yang berhasil di negara itu, kita dapat mengambil pelajaran untuk strategi apa yang harus dipertimbangkan negara lain. Georgia menawarkan contoh mencolok dari reformasi pendapatan pajak yang berhasil. Setelah runtuhnya Uni Soviet, pemerintah berjuang untuk mengumpulkan pendapatan pajak. Pada tahun 2003, korupsi yang merajalela yang melibatkan penghindaran pajak, kredit pajak ilegal, dan pencurian pendapatan pajak pemerintah telah membuat keuangan publik berantakan. Pemerintah tidak mampu lagi memenuhi kewajibannya kepada pegawai negeri dan pensiunan, meskipun gaji dan pensiun sangat rendah. Reformasi pajak Georgia dimungkinkan setelah Revolusi Mawar 2003, yang memberi mandat kepada pemerintah baru untuk mereformasi ekonomi dan memerangi korupsi yang meluas. Para pemimpin baru negara itu mengadopsi kebijakan tanpa toleransi terhadap korupsi, dan budaya mulai berubah, bersama dengan undang-undang. Kode pajak yang direvisi, disahkan pada tahun 2004, menyederhanakan sistem pajak, mengurangi tarif, dan menghilangkan serangkaian pajak lokal kecil yang menghasilkan sedikit pendapatan (untuk polusi dan perjudian, misalnya). Hanya 7 dari 21 pajak yang tersisa, dan banyak dari tarif yang diturunkan.
Tarif pajak penghasilan pribadi progresif (12 sampai 20 persen) diganti dengan tarif tetap 20 persen, dan tarif pajak kontribusi jaminan sosial pertama-tama dikurangi dari 33 persen menjadi 20 persen dan kemudian dihilangkan sama sekali. Pendapatan perusahaan dikenakan pajak dengan tarif tetap sebesar 15 persen, dan nilai- pajak pertambahan nilai (PPN) diturunkan dari 20 persen menjadi 18 persen. Pendapatan yang hilang dari tarif pajak yang lebih rendah dibuat melalui basis pajak yang lebih luas, kepatuhan yang lebih baik, dan penegakan yang lebih ketat. Pemerintah juga mempermudah pembayaran pajak dengan memperkenalkan langkah-langkah seperti sistem pengarsipan pajak elektronik. Dengan cara ini, teknologi meningkatkan efisiensi dan mengurangi peluang korupsi. Secara paralel, pemerintah menurunkan modal minimum yang diperlukan untuk memulai bisnis, yang juga menghasilkan lebih banyak penerimaan pajak. Peningkatan kemampuan negara untuk memobilisasi pendapatan antara tahun 2004 dan 2011 semakin mengesankan mengingat penurunan tajam dalam tarif pajak. Pada tahun 2008, rasio pajak-pendapatan terhadap PDB Georgia telah berlipat ganda menjadi 25 persen.
Pelajaran untuk reformasi pajak
Apa yang diajarkan pengalaman Georgia kepada kita tentang cara terbaik untuk meningkatkan pendapatan pajak? Meskipun tidak ada solusi satu ukuran untuk semua, ada beberapa pelajaran yang dapat diambil dari kasus Georgia serta pengalaman dari empat negara lainnya. Memiliki mandat yang jelas. Pemerintah dengan mandat yang jelas untuk mereformasi sistem perpajakan seringkali berhasil. Reformasi pajak Georgia yang komprehensif hanya mungkin dilakukan setelah negara itu mencapai tingkat disfungsi yang tinggi, memicu sebuah revolusi. Demikian pula, di Ukraina, Revolusi Oranye 2004 merupakan katalis untuk reformasi pajak. Dan pada tahun 2003, Liberia memulai reformasi setelah perang saudara berakhir. Mengamankan komitmen politik tingkat tinggi dan dukungan dari semua pemangku kepentingan. Sementara mandat yang jelas diperlukan, itu tidak cukup. Banyak yang baru pemerintah terpilih memang memiliki mandat seperti itu, tetapi tidak semuanya melakukan reformasi. Oleh karena itu, diperlukan komitmen politik pada tingkat tertinggi dan dukungan yang luas. Dialog sosial meningkatkan kemungkinan reformasi diimplementasikan dan dipertahankan. Komunikasi yang efektif dengan pemangku kepentingan yang menekankan manfaat reformasi yang dimaksudkan dapat membantu mengatasi penolakan kepentingan pribadi. Dan memberi kompensasi kepada yang kalah terbukti efektif dalam memenangkan dukungan publik untuk inisiatif reformasi pajak. Menyederhanakan sistem pajak dan mengekang pengecualian. Sistem pajak yang lebih sederhana dengan jumlah tarif yang terbatas sangat penting untuk mendorong kepatuhan wajib pajak, seperti yang terlihat dalam contoh Georgia. Khususnya, di negara bagian yang rapuh, fokuslah terlebih dahulu pada penyederhanaan pajak, prosedur, dan struktur. Kesederhanaan sistem pajak dan undang-undang adalah prinsip panduan bagi negara-negara rapuh. Hal ini membuat administrasi pajak kurang menantang di negara-negara lemah yang tidak memiliki institusi dasar seperti keamanan dan sistem peradilan yang berfungsi dengan baik.
Liberia adalah contohnya. Setelah kemunculannya dari perang saudara, Liberia memperkenalkan pajak atas omset atau nilai impor, seperti pajak barang dan jasa, cukai, dan tarif bea cukai, yang didukung oleh undang-undang pajak sederhana. Pengekangan pengecualian juga dapat mengurangi kompleksitas sistem perpajakan sekaligus meningkatkan pendapatan dengan memperluas basis pajak. Banyak negara mengalami kerugian pendapatan yang cukup besar melalui pengecualian yang dirancang dengan buruk, seperti pembebasan pajak yang mahal dan insentif lain yang gagal menarik investasi. Dan pemberian pengecualian secara diskresioner memberikan peluang untuk korupsi. Pengurangan pengecualian tampak menonjol di hampir semua lima negara. Guyana, misalnya, menerapkan reformasi pembebasan komprehensif dengan elemen utama yang mencakup penghapusan wewenang menteri keuangan untuk memberikan pengecualian, menerbitkan pengecualian setiap tahun, dan membatasi pembebasan pajak penghasilan setiap 5 atau 10 tahun, tergantung pada sektornya. Reformasi pajak tidak langsung atas barang dan jasa. PPN telah terbukti menjadi pendorong pendapatan yang efisien dan kuat: negara-negara yang mengenakan pajak ini cenderung meningkatkan pendapatan lebih banyak daripada yang tidak (Keen dan Lockwood 2010). Selain mengurangi tarif, Georgia merampingkan mekanisme pengembalian PPN, yang memungkinkan pendapatan dari sumber ini meningkat dari 8,5 persen PDB pada 2005 menjadi sekitar 11,5 persen pada 2009. Guyana berhasil memperkenalkan PPN pada tanggal 1 Januari 2007, meskipun menghadapi tantangan yang signifikan dalam pekerjaan persiapan, termasuk mendirikan departemen PPN baru dengan staf yang terlatih, menerapkan sistem dan prosedur TI pendukung, dan melatih calon pendaftar dan praktisi. PPN berbasis luas, dengan tarif tunggal 16 persen dan sejumlah pengecualian untuk layanan keuangan, medis, dan pendidikan. Sebagai bagian dari reformasinya, Ukraina juga mengekang pembebasan PPN dan merevisi rezim pertanian dengan mengurangi tarif dan menghilangkan pengembalian uang. Kenaikan cukai dan pajak penjualan adalah langkah paling sederhana karena dapat meningkatkan pendapatan dengan cukup cepat tanpa perubahan mendasar pada sistem pajak. Misalnya, Guyana pada tahun 2015 memanfaatkan penurunan harga minyak internasional untuk menaikkan pajak cukai bahan bakar. Langkah ini menopang pendapatan selama perlambatan ekonomi negara. Demikian pula, Liberia memperluas cakupan pajak barang dan jasanya sambil menaikkan pajak cukai untuk minuman beralkohol dan rokok.
Memperkenalkan reformasi administrasi perpajakan yang komprehensif. Kasus mobilisasi pendapatan yang berhasil cenderung mengambil pendekatan yang lebih holistik untuk memodernisasi lembaga pajak. Dalam semua lima studi kasus, reformasi administrasi pendapatan menonjol dan mencakup spektrum yang luas dari langkah-langkah hukum, teknis, dan administratif, seperti Manajemen, tata kelola, dan sumber daya manusia: Empat dari lima negara menerapkan beberapa perubahan manajemen dan tata kelola. Georgia secara bertahap merekrut petugas pajak dan bea cukai baru dan menghapus yang lama sebagai bagian dari reformasi anti-korupsinya. Pendirian kantor pembayar pajak besar: Kantor pembayar pajak yang besar memungkinkan suatu negara untuk memfokuskan upaya kepatuhan pajak pada pembayar pajak terbesar, seperti yang telah dilakukan Kamboja. Kantor-kantor ini juga mendukung administrasi perpajakan yang baik; mereka sering menguji coba prosedur pajak dan bea cukai baru sebelum diluncurkan ke populasi yang lebih luas. Penggunaan cerdas sistem manajemen informasi: Mobilisasi pendapatan yang berhasil bergantung pada pengelolaan informasi dan pemanfaatan kekuatan data besar untuk meningkatkan kepatuhan dan memerangi korupsi. Sebagian besar negara yang diteliti telah memanfaatkan sistem TI untuk melompati reformasi mobilisasi pendapatan mereka. Georgia telah mengotomatiskan sebagian besar proses, termasuk e-filing. Ini juga telah melembagakan sistem untuk berbagi informasi di antara otoritas pajak, pembayar pajak, dan bank, serta portal Internet satu atap. Kamboja, Guyana, dan Liberia juga telah mengkomputerisasi administrasi pajak dan bea cukai mereka.
