PERTAMBANGAN RAKYAT (Tinjauan Historis dan Legal dalam Persepsi Akademisi)

(Tinjauan Historis dan Legal dalam Persepsi Akademisi Untuk Pertambangan rakyat)

PERTAMBANGAN RAKYAT

(Tinjauan Historis dan Legal dalam Persepsi Akademisi)

Oleh : Prihananto Setiadji, ST. MT.

Kepala Pusat Studi Sumber Daya Alam dan Energi (PuSSDAE)

Universitas Cenderawasih – Papua

Kegiatan masyarakat yang menambang dewasa ini belum dapat digolongkan sebagai suatu kegiatan Pertambangan Rakyat (PR), seperti yang dimaksud di dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku. Hal ini disebabkan belum memenuhi ketentuan, baik aspek legal maupun aspek teknis yang mengacu kepada konsep good mining practice. Kegiatan masyarakat yang sudah berlangsung sejak ratusan tahun tersebut telah menimbulkan banyak persoalan dan kerugian, baik bagi negara, lingkungan maupun bagi mereka sendiri.Sifat kegiatan yang umumnya ilegal telah merugikan dari sisi pemasukan negara, sedangkan kerusakan lingkungan yang mereka akibatkan telah menimbulkan kerugian ekosistem untuk jangka panjang.Terbatasnya modal keahlian dan ekonomi yang mereka miliki telah menyebabkan mereka cenderung menjadi objek eksploitasi para pemodal yang mencari keuntungan dari kegiatan tersebut.Lebih jauh lagi, penggalian lobang tambang yang dilakukan dapat menimbulkan gangguan kestabilan lahan dan air tanah. Selain itu dapat mengancam keselamatan, karena dilakukan bekerja tanpa memperhatikan aspek kesehatan dan keselamatan kerja. Kerugian juga terjadi berupa pemborosan sumberdaya tambang karena tidak efisiennya teknologi pengolahan yang mereka terapkan.Semua itu masih ditambah lagi dengan terjadinya pencemaran lahan dan sungai karena penanganan limbah pengolahan yang belum dipahami dengan baik. Konsep pertambangan rakyat dalam kerangka pengelolaan sumberdaya tambang yang berkelanjutan didasarkan 4 aspek penting yang ditujukan untuk menjawab berbagai persoalan yang ditimbulkan oleh kegiatan masyarakat yang menambang, yakni: (i)aspek kebijakan; (ii)aspek modalitas; (iii)aspek kelembagaan/organisasi dan (iv) aspek teknologi dan lingkungan. Dengan mengimplementasikan keempat aspek tersebut secara bersamaan, maka kegiatan pertambangan rakyat tersebut diharapkan akan memberikan manfaat optimal bagi masyarakat dan negara serta sekaligus dapat meminimalisir potensi kerusakan lingkungan yang ditimbulkannya.

1. Historis Pertambangan Rakyat di Indonesia

Pertambangan rakyat di Indonesia pada dasarnya bukanlah suatu fenomena baru, telah ada sejak Belanda. Namun pada masa itu pola yang dikembangkan adalah pertambangan milik pemerintah maupun perusahaan yang dilakukan oleh rakyat, dan tidak ada pengaturan khusus.Disini sangat tergantung kepada pemilik dan atau kesepakatan keduabelah pihak.Sedangkan setelah Indonesia merdeka, pertambangan rakyat mulai diatur secara eksplisit. Mulai dari PERPU No. 37 th 1960 tentang pertambangan dan kemudian berlanjut dengan UU No.11 tahun 1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pertambangan dan Peraturan Pemerintah RI No. 75 Tahun 1969 tentang Pelaksanaan Undang-undang No. 11 Tahun 1967 hingga Peraturan-peraturan Pemerintah No. 79 Tahun 1992 dan No. 75 Tahun 2001. Meskipun pada masa pemerintahan Orde Baru dilaksanakan beberapa projek uji coba (pilot project) pertambangan rakyat di beberapa lokasi di Indonesia dan diikuti dengan kebijakan yang dikeluarkan dalam bentuk Peraturan Menteri Pertambangan dan Energi No. 01P/201/M.PE/1986 tentang Pedoman Pengelolaan Pertambangan Rakyat Bahan Galian Strategis dan Vital (Golongan A&B), pertambangan rakyat lebih diperlakukan sebagai suatu usaha pertambangan skala kecil (TSK). Padahal karakteristik TSK dengan pertambangan rakyat memiliki banyak perbedaan yang sulit untuk disejajarkan. Kebijakan semacam itu, memang telah menghasilkan beberapa contoh lokasi pertambangan rakyat di Indonesia, namun dari hasil penelitian LIPI menunjukkan pula kurang jelasnya pengaturan operasionalnya, dimana masih kurang memperhitungnya aspek sosial budaya ekonomi dan karakteristik komoditinya, membuat lokasi-lokasi projek percontohan ditinggalkan sebagian besar penambangnya. Sejak kurun waktu itu hingga keluarnya Undang-undang Mineral dan Batubara (UU Minerba) baru pada awal tahun 2009 yang lalu tidak ada peraturan lain yang menjadi acuan operasional pertambangan rakyat. Sementara itu, berubahnya sistem politik di Indonesia, yang semula sentralisasi menjadi desentralisasi dalam banyak aspek, tidak dengan mudah peraturan-peraturan di tingkat pusat dapat diterjemahkan dengan baik ke dalam peraturan-peraturan di tingkat kota ataupun kabupaten. Akibatnya setiap daerah menginterpetasikan sesuai dengan kemampuan dan kondisi di daerahnya. Dalam UU Minerba No. 4 Tahun 2009 sebenarnya ada upaya untuk memberikan peluang yang lebih besar kepada masyarakat untuk ikut berusaha di sektor pertambangan.Namun demikian, pasal-pasal yang termuat dalam UU tersebut masih perlu dijabarkan untuk dapat dioperasionalkan agar ketentuan-ketentuan tersebut dapat dijalankan di tingkat peraturan daerah.Sehingga dapat menjawab kebutuhan penyelesaian persoalan yang berkembang di seputar masyarakat yang melakukan penambangan yang saat ini merebak dimana-mana. Upaya pemerintah memberikan perhatian pada sektor pertambangan, khususnya kepada penambangan yang dilakukan oleh masyarakat, di tingkat pusat maupun daerah bukan tidak ada.Namun perhatian tersebut masih lebih banyak dititikberatkan pada upaya penertiban antara legal dan ilegal, kurang melihat akar permasalahan yang sebenarnya yang terjadi pada masyarakat yang melakukan penambangan maupun di tingkat pemerintahan. Di satu sisi, kekayaan mineral yang tersebar di hampir seluruh Indonesia, telah menjadikan  mineral sebagai salah satu sumber mata pencaharian rakyat untuk memenuhi kebutuhan hidupnya mulai dengan cara mendulang (artisanal) maupun dengan bantuan peralatan mesin. Pilihan hidup sebagai penambang, selain karena lebih menjanjikan, juga ada yang tidak memiliki mata pencaharian yang jelas. Di sisi lain, pemerintah seringkali tidak mengetahui secara persis bagaimana mengembangkan pertambangan rakyat. Di samping juga, pemerintah tidak memiliki alternatif pekerjaan yang lebih menjanjikan dan penegakkan hukum di daerah tersebut. Kebijakan yang tidak didasari dengan suatu perencanaan dan pengaturan tata ruang dan wilayah, tetapi lebih didasarkan perhitungan pemasukkan PAD cenderung rapuh dan akan lebih mudah menyulut potensi konflik horisontal. Demikian pula, ketika peraturan disusun tidak memperhatikan peraturan yang lebih tinggi yang dikeluarkan oleh pusat, maka juga menjadi potensi konflik vertikal.Hal itu menunjukkan bahwa pemerintah tidak siap melakukan pergeseran, yang mengakibatkan dalam situasi yang dilematik seperti sekarang ini. istilah pertambangan rakyat digunakan untuk kegiatan pertambangan secara legal dan formal yang mengacu pada ketentuan-ketentuan peraturan yang ada. Kaitannya dengan itu, maka Undang-undang Mineral dan Batubara No. 4 Tahun 2009, yang merupakan pengganti UU No.11 tahun 1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pertambangan, terlihat memberikan porsi yang cukup banyak untuk pembahasan pertambangan rakyat. Setidaknya dari pasal-pasal yang menyinggung secara langsung dan terkait dengan pertambangan rakyat berjumlah 32 pasal. Berbeda dengan undang-undang terdahulu, UU no. 11 tahun 1967 yang memberi porsi perhatiannya hanya 1 pasal, yaitu tentang batasan pengertian pertambangan rakyat.

1. Pertambangan Rakyat dalam Persepsi UU No 4 Tahun 2009

Secara umum pertambangan rakyat dalam UU Minerba tahun 2009 menjadi suatu kegiatan yang sepertinya tidak ada bedanya dengan pertambangan yang dilakukan oleh perusahaan.Kegiatan pertambangan tersebut hanya dibedakan dengan skala luas wilayah dan investasi yang berbeda.Akibatnya dapat ditafsirkan bahwa aktivitas pertambangan rakyat juga menjadi bagian dari aktivitas pertambangan pada umumnya, yaitu suatu kegiatan mulai penyelidikan, ekplorasi, eksploitasi hingga penjualan. Sementara itu, bila diperhatikan masyarakat yang melakukan penambangan maupun lingkungan dan kondisinya, mereka memiliki karakteristik yang sulit sekali diatur sebagaimana suatu perusahaan, Menyitir hasil penelitian tim LIPI,  bahwa masyarakat yang melakukan penambangan cenderung memiliki mobilitas tinggi dan tidak berkelompok. Mereka cenderung individual. Namun ketika mereka sampai pada suatu wilayah, maka dengan cepat  mereka dapat menyesuaikan diri untuk mencari teman dan membentuk kelompok. Menariknya, ketika hasil galiannya terlihat menjanjikan, maka tidak lama kemudian teman-teman sekampungnya akan menyusul, biasanya dalam jumlah besar dan membentuk kelompok-kelompok sendiri. Pada umumnya identitas asalnya akan tetap dibawa, tetapi tidak mengganggu satu dengan yang lain, karena interaksi yang dibangun biasanya hanya dalam kelompoknya. Demikian hasil tidak lagi menarik, maka mereka dengan mudah pula pergi berpindah mencari tempat lain. Dengan sebagian dari karakteristik yang ada pada masyarakat penambang tersebut, akan sulit bila aktivitas penambangan rakyat diperlakukan sama dengan penambangan yang dijalankan dalam bentuk perusahaan. Hal terpenting lainnya adalah batasan pengertian tentang pertambangan rakyat.Dalam UU Minerba 2009 tersebut tidak ada satu pasal pun yang menjelaskan batasan pengertian pertambangan rakyat.  Berbeda halnya dengan peraturan sebelumnya, dalam UU no. 11 tahun 1967 maupun dalam PerMen ESDM tahun 1986 ada batasan pertambangan rakyat. Walaupun batasan tersebut juga tidak cukup menjelaskan tentang kegiatan pertambangan yang dilakukan oleh rakyat, namun setidaknya pengertian pertambangan rakyat secara jelas dibatasi, yaitu: “… Pertambangan Rakyat adalah suatu usaha pertambangan bahan-bahan galian dari semua golongan a,b,c… yang dilakukan oleh rakyat setempat secara kecil-kecilan atau secara gotong royong dengan alat sederhana untuk mata pencaharian sendiri”. Sementara itu, dalam Permen Pertambangan dan Energi No. 01P/201/M.PE/1986 pengertian Pertambangan Rakyat ada penekanan siapa pelaku penambangan tersebut yaitu ada tambahan kalimat yang berbunyi “… yang dilakukan oleh rakyat setempat yang bertempat tinggal di daerah bersangkutan….” Batasan pengertian tersebut setidaknya akan memudahkan pengelompokkan masyarakat untuk dapat dimasukkan kedalam batasan pertambangan rakyat. Selain juga, penataan yang akan dilakukan oleh pemerintah daerah. Bila diteliti dari kasus-kasus konflik di kawasan pertambangan, seperti di Bangka-Belitung, Kalimantan maupun di Maluku Utara, dengan melibatkan masyarakat yang melakukan aktivitas penambangan adalah terkait dengan tidak jelasnya batasan pengertian pertambangan rakyat.Akibatnya segala kegiatan penggalian yang dilakukan oleh masyarakat, dengan alat sederhana ataupun alat berat di suatu wilayah tertentu dapat merupakan penambangan rakyat. Selain juga, ketidakjelasan batasan asal masyarakat pelaku penambangan akan mempengaruhi suatu wilayah secara demografi, sosial budaya dan ekonominya. Batasan ini menjadi penting, sebagaimana telah dijelaskan dalam buku hasil penelitian tim LIPI yang berjudul Dinamika dan Peran Pertambangan Rakyat di Indonesia, karena ada suatu upaya memahami karakteristik masyarakat yang melakukan penambangan yang secara turun temurun dan berpindah-pindah. Dengan adanya batasan kebutuhan sendiri, sederhana dan masyarakat lokal yang diprioritaskan, sedikit banyak dapat membatasi besarnya mobilitas penduduk di suatu wilayah, yang dari banyak kasus yang terjadi dapat menimbulkan gesekan sosial dan berpotensi menjadi konflik horizontal. Meskipun sebenarnya dalam pasal 3 ayat e pada UU Minerba tersebut juga ditekankan bahwa dalam rangka mendukung pembangunan nasional, pengelolaan mineral dan batubara juga ditujukan untuk meningkatkan pendapatan masyarakat lokal, serta menciptakan lapangan kerja dan untuk sebesar-besarnya bagi kesejahteraan rakyat. Klausul tersebut adalah suatu pernyataan umum bagi seluruh pertambangan yang dikelola di Indonesia,  bukan khusus pertambangan rakyat. UU Minerba tersebut tidak lagi membagi komoditi berdasarkan golongan kepentingan Negara, yaitu golongan A (strategis) dan golongan B (vital) golongan C (mineral industri), tetapi lebih pada jenis komoditinya dalam usaha pertambangan. Dalam pasal  34 disebutkan bahwa usaha pertambangan dikelompokkan menjadi pertambangan mineral dan batubara. Sedangkan pertambangan mineral sendiri masih dibagi menjadi 4 jenis yaitu: mineral radioaktif, mineral logam, mineral bukan logam dan batuan. Untuk usaha pertambangan rakyat, yang dulunya dimasukkan pada golongan A, B maupun C, tetapi dengan pengelompokkan baru ini, pasal 66 menyebutkan bahwa kegiatan pertambangan rakyat dikelompokkan sbb:

1. pertambangan mineral logam
2. pertambangan mineral bukan logam
3. pertambangan batuan, dan/atau
   1. pertambangan batubara

Usaha pertambangan rakyat dapat dilaksanakan bila telah ada Izin Pertambangan Rakyat (IPR).Yang berhak memberikan IPR, dalam pasal 67 ayat 1 disebutkan adalah “Bupati/Walikota memberikan IPR terutama kepada penduduk setempat, baik perseorangan maupun kelompok masyarakat dan/atau koperasi”.  Dalam operasionalnya disebutkan dalam ayat 2 pada pasal yang sama bahwa kewenangan pelaksanaan pemberian IPR dapat dilimpahkan kepada Camat sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan, namun pada ayat 3 ditekankan bahwa pemohon IPR tetap wajib membuat surat permohonannya kepada Bupati/Walikota. Adapun pada pasal 68 dijelaskan IPR diberikan untuk jangka waktu paling lama 5 (lima) tahun dan dapat diperpanjang. Kewenangan tersebut terkait dengan kewajiban pemerintah yaitu yang tertuang dalam pasal 73,139, 140, 142, 143, secara ringkas isinya yaitu:

1. Melaksanakan pembinaan dan pengawasan di bidang pengusahaan, teknologi pertambangan, serta permodalan dan pemasaran dalam usaha meningkatkan kemampuan usaha pertambangan rakyat. Pembinaan yang dilakukan terhadap pemegang IPR yaitu:
   1. Memberikan pedoman dan standar pelaksanaan pengelolaan usaha pertambangan;
   2. Pemberian bimbingan, supervisi dan konsultasi;
   3. Pendidikan dan latihan;
   4. Perencanaan, penelitian, pengembangan, pemantauan dan evaluasi pelaksanaan penyelenggaraan usaha pertambangan.
   5. Wajib mencatat hasil produksi dari seluruh kegiatan dan melaporkan secara berkala kepada  Menteri dan Gubernur setempat setidaknya 6 bulan sekali.
   6. Pemerintah kabupaten/kota bertanggungjawab terhadap pengamanan teknis dan pengawasan pada usaha pertambangan rakyat yang meliputi:
      1. Keselamatan dan kesehatan kerja;
      2. Pengelolaan lingkungan hidup; dan
      3. Pasca tambang
         1. Untuk memudahkan pelaksanaan kewajiban dan tanggungjawab tersebut, maka suatu kabupaten/kota wajib mengangkat pejabat fungsional inspektur tambang, sebagaimana ketentuan perundang-undangan yang berlaku.

Dalam perizinan juga ditekankan pada pasal 138, bahwa hak atas IPR, salah satunya,  bukan merupakan hak atas tanah yang digunakan untuk menambang. Izin tersebut hanyalah sebatas izin berusaha dalam bentuk pertambangan rakyat. Kembali pada pengertian IPR tersebut telah terjadi pergeseran batasannya yang ada dalam RUU dan UU Minerba pasal 1, yang awalnya “adalah izin yang diberikan kepada perseorangan setempat yang melaksanakan Usaha Pertambangan dengan menggunakan alat sederhana” menjadi “adalah izin untuk melaksanakan usaha pertambangan dalam wilayah pertambangan rakyat dengan luas wilayah dan investasi terbatas”. Dua kata kunci yang dipakai dalam pasal tersebut adalah WPR dengan luas wilayah dan investasi terbatas dalam kenyataannya tidak mudah untuk menentukannya.Pertama, dalam pasal 68 disebutkan luas wilayah 1 IPR sebanyak 1 hektare.Apabila membentuk kelompok hanya boleh 5 pemegang IPR sehingga jumlahnya maksimal 5 ha, tetapi bila dalam suatu badan koperasi luas wilayah dapat mencapai 10 ha. Terbatasnya luas wilayah tersebut akan sulit untuk memastikan Kedua, penggunaan investasi terbatas, menjadi tidak akan mampu mendapatkan keuntungan seperti yang diharapkan. Sebagaimana dijelaskan dalam pasal 20 dan 24, bahwa kegiatan pertambangan rakyat dilakukan dalam wilayah pertambangan rakyat (WPR), wilayah tersebut mempunyai kriteria-kriteria tertentu. Bupati/Walikota mempunyai kewenangan menetapkan  suatu WPR, setelah dikonsultasikan dengan DPRD (pasal 21). Sedangkan kriteria yang harus dipenuhi untuk suatu WPR (pasal 22 dan 23) adalah:

1. Mempunyai cadangan mineral sekunder yang terdapat di sungai dan/atau diantara tepi dan tepi sungai;
2. Mempunyai cadangan primer logam atau batubara dengan kedalaman maksimal 25 (duapuluh lima) meter;
3. Merupakan endapan teras, dataran banjir dan endapan sungai purba;
4. Luas maksimal WPR adalah 25 (duapuluh lima) hektar;
5. Menyebutkan jenis komoditas yang akan ditambang dan/atau
6. Merupakan wilayah atau tempat kegiatan tambang rakyat yang sudah dikerjakan sekurang-kurangnya 15 (limabelas) tahun;
   1. Bupati/Walikota wajib melakukan pengumuman mengenai rencana WPR kepada masyarakat secara terbuka (pasal 23).

Pasal-pasal yang memuat tentang kegiatan pertambangan rakyat memang tidak diuraikan secara detail, hal itu terkait dengan pasal 25, 26, 71 dan 72, dimana ketentuan lebih lanjut mengenai pedoman, prosedur penetapan WPR dan perizinan IPR diharapkan diatur secara operasional dalam peraturan pemerintah dan peraturan pemerintah daerah.  Meskipun peraturan pemerintah sampai saat ini baru ada rancangannya, tetapi peraturan-peraturan daerah sudah mulai banyak yang membuatnya, seperti di kabupaten Bombana. Namun, persoalannya adalah selama masih belum ada Peraturan Pemerintah yang mengoperasionalkan  UU Minerba tersebut, maka cenderung akan dimaknai secara interpertatif di masing-masing daerah.

1. Peraturan Daerah dan Penertiban

Terbatasnya kebijakan di tingkat pusat seperti tersebut di atas, dapat dipahami bila membuat timbulnya keragaman interpertasi pada daerah yang memiliki potensi pertambangan rakyat.Potensi sumber daya tambang di suatu wilayah diketahui tidak hanya dimanfaatkan oleh perusahaan, tetapi juga seringkali oleh masyarakat. Di satu sisi, kekayaan mineral yang tersebar di hampir seluruh Indonesia, telah menjadikan  mineral sebagai salah satu sumber mata pencaharian rakyat untuk memenuhi kebutuhan hidupnya mulai dengan cara melimbang atau mendulang (artisanal) maupun dengan bantuan peralatan mesin. Pilihan hidup sebagai penambang, selain karena lebih menjanjikan, juga karena tidak memiliki mata pencaharian yang jelas. Di sisi lain, pemerintah seringkali tidak mengetahui secara persis bagaimana mengembangkan pertambangan rakyat. Di samping juga, pemerintah tidak memiliki alternatif pekerjaan yang lebih menjanjikan dan penegakkan hukum di daerahnya. Untuk itu, secara cepat pemerintah kabupaten mengambil sikap, dengan mengeluarkan beberapa kebijakan secara bertahap, yaitu: pertama, adanya larangan bagi masyarakat untuk melakukan  penambangan, karena akan diatur dan ditertibkan. Penertiban yang melibatkan aparat keamanan dilaksanakan sejalan dengan upaya mengosongkan lokasi aktivitas penambangan.Kedua, dilakukan proses perizinan bagi penambang dengan diterbitkannya Kartu Ijin Masuk Penambangan (KIMP).

1. Penutup

Persoalan praktek kebijakan dan peraturan tentang pertambangan rakyat tidak dapat dilepaskan dari ketidakjelasan kebijakan dan peraturan di tingkat nasional. Lambatnya kesadaran akan pentingnya pengaturan lebih lanjut sepertinya tidak menjadi hal yang prioritas bagi pemerintah pusat, mengingat timbal balik secara ekonomi bagi negara tidak sebesar bila pertambangan dilakukan oleh perusahaan besar. Selain itu, juga isu masyarakat yang menambang lebih diidentikkan dengan persoalan legal dan ilegal dibandingkan secara positif dilihat sebagai masa transisi untuk membangun masyarakat untuk lebih sejahtera dan mandiri. Keadaan semakin buruk, ketika daerah secara sadar menginterpertasikan dan melihat celah-celah atau titik lemah yang bisa dimanfaatkan untuk dapat dimanfaatkan demi kepentingan daerah.Bahkan dari praktik-praktik yang terjadi di lapangan, dimana oknum ikut memainkan peranannya, membuat praktek diskresi (pencapai kepentingan dan tujuan individu) menjadi hal yang penting dan tidak tergugatkan. Untuk itu, kebijakan yang perlu diambil adalah dimulai dengan pilihan apakah pemerintah kabupaten akan tetap melaksanakan pertambangan rakyat atau akan menutup sama sekali seluruh akses masyarakat atas penambangan atau merupakan kombinasi dari keduanya. Kombinasi yang dimaksud adalah sebagian wilayah akan dijadikan wilayah pertambangan rakyat, sebagian lainnya dilakukan kemitraan antara masyarakat dan perusahaan. Bial pilihan ketiga, yang saat ini agaknya menjadi pilihan sementara pemda, maka ada dua hal yang mendasar yang harus diperhatian dalam membuat kebijakan, yaitu:

1. Melakukan strategi pengaturan kebijakan, kelembagaan dan pengembangan SDM serta teknik penambangan dan dampak lingkungan atas aktivitas pertambangan masyarakat.
2. Membuat kebijakan dan peraturan kemitraan antara perusahaan dan masyarakat yang melakukan penambangan di dalam wilayah KP perusahaan

Selain juga, menyiapkan alternatif bidang usaha untuk masyarakat lokal, agar pertambangan rakyat harus dipahai hanya sebagai kegiatan sementara.