Profit Shifting Terus Melangit: Hilangnya Ratusan Triliun Rupiah ke Surga (Pajak)

Pada libur semester yang panjang, sebuah keinginan untuk melanjutkan seri Netflix yang sudah lama ditinggalkan timbul kembali. Musim ketiga Money Heist berlangsung di sebuah pulau eksotis terpencil yang berlokasi di Panama. 

Melihat sebuah pulau yang jauh dari hiruk pikuk metropolitan mengingatkan mengenai sifat lokasi terpencil di mana pajak korporasi yang diterapkan sangatlah kecil, bahkan kadang tiada. 

Hal tersebut membuat daerah-daerah ini kian dijadikan surga pajak bagi perusahaan-perusahaan multinasional yang menerapkan Profit Shifting.

Fenomena Profit Shifting telah lama menarik perhatian banyak ekonom dan praktisi ekonomi di seluruh dunia. 

Hal tersebut melahirkan sebuah kebijakan internasional terhadap perusahaan multinasional yang disahkan oleh G20 dan Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) sebagai tindakan preventif. 

Pada tahun 2015, OECD meluncurkan proses Base Erosion dan Profit Shifting (BEPS) untuk membatasi penghindaran pajak yang berasal dari ketidaksesuaian antara sistem perpajakan yang berbeda di tiap negara. 

Bahkan pada tahun 2017, Amerika Serikat bersedia memangkas tarif pajak perusahaan domestiknya yang sebelumnya 35% menjadi 21% untuk mengurangi pengalihan laba oleh perusahaan multinasional AS.

Meskipun demikian, perhitungan dari United Nations University (UNU) membuktikan bahwa keuntungan yang dialihkan ke 'surga pajak' melonjak hingga US$ 969 Miliar pada tahun 2019. 

Apakah perusahaan multinasional telah menemukan cara untuk menghindari peraturan baru tersebut? Apa yang salah pada kebijakan tersebut? 

Kebijakan apa yang seharusnya diterapkan? Pertanyaan-pertanyaan tersebut dapat dijawab jika memperhatikan teori-teori ekonomi seperti Investment Effect, Income Effect dan membandingkan fenomena serupa di masa lalu.

Keuntungan 'multinasional' 

Pertama, kita harus bisa menentukan apa yang tergolong keuntungan multinasional. Di manapun kita berada, sebuah perusahaan dapat dikategorikan sebagai perusahaan lokal atau 'asing' (UNU, 2021). 

Dalam kesepakatan internasional, perusahaan asing mencakup semua perusahaan di mana investor asing memiliki lebih dari 50 % saham serta hak suara. 

Kondisi ini 'sufficient but not necessary' di mana ada beberapa metode lain untuk mengklasifikasi perusahaan asing. Perusahaan multinasional domestik juga termasuk salah satu bentuk dari perusahaan lokal. 

Tiga contoh perusahaan ini termasuk kategori perusahaan asing di Jepang; perusahaan afiliasi Apple di Jepang, perusahaan lokal di Jepang seperti Toyota (perusahaan multinasional Jepang) dan perusahaan Jepang yang tidak memiliki aktivitas di luar Jepang.

Ilustrasi; Kanopi_FEBUI

Namun, yang termasuk keuntungan multinasional adalah laba yang dibukukan oleh perusahaan-perusahaan di luar negara pusat mereka. 

Dalam contoh sebelumnya, laba yang dibukukan oleh Apple di Jepang dan laba yang dibukukan oleh Toyota di luar Jerman termasuk laba multinasional, sedangkan laba Apple di AS termasuk laba domestik. 

Sistem perpajakan yang progresif terhadap laba multinasional menyebabkan banyak perusahaan untuk mengalihkan keuntungan tersebut dengan berbagai cara, contohnya dengan memindahkannya ke surga pajak. 

Jalan menuju surga pajak

Profit Shifting dapat dijelaskan sebagai sebuah transfer artifisial (berhubungan dengan perpajakan) dari paper-profit di dalam perusahaan multinasional dari negara dengan pajak tinggi ke negara dengan pajak rendah. 

Berdasarkan penjelasan itu, pengalihan ke surga pajak dapat ditentukan sebagai jumlah laba multinasional yang dibukukan di negara-negara surga pajak yang tidak dapat dijelaskan oleh aktivitas ekonomi secara riil  (modal, tenaga kerja, komposisi industri, dan R&D).

Ada 3 bentuk dari profit shifting yang kerap dilakukan perusahaan multinasional yang bertujuan untuk memperkecil biaya yang dikeluarkan untuk membayar pajak (Beer et al. 2020). 

Pertama, perusahaan multinasional dapat mengalihkan keuntungan dengan menggunakan pembayaran bunga intra-grup dimana afiliasi di negara berpajak tinggi dapat meminjam uang (dengan suku bunga yang relatif tinggi) dari afiliasi di negara surga pajak yang memiliki pajak rendah (Huizinga et al. 2008). 

Kedua, perusahaan multinasional dapat memanipulasi harga ekspor dan impor intra-grup. Perusahaan di negara dengan pajak tinggi dapat mencoba mengekspor barang dan jasa dengan harga rendah ke perusahaan terkait di negara dengan pajak rendah. 

Lalu mengimpor dari negara surga pajak tersebut dengan harga yang tinggi. Terakhir, perusahaan multinasional dapat memindahkan aset tak berwujud-seperti merek dagang, paten, logo, algoritme, atau portofolio keuangan yang diproduksi di negara dengan pajak tinggi ke afiliasi di negara dengan pajak rendah. 

Kemudian perusahaan tersebut mendapatkan royalti, bunga, atau pembayaran dari pelanggan akhir dan dapat menghindari perpajakan yang terlalu tinggi. 

Lonjakan drastis -- Apa kata sejarah?

Sejak Deklarasi Los Cabos pada tahun 2012, saat negara-negara G20 menekankan kebijakan 15 poin rencana aksi Base Erosion and Profit Shifting (BEPS), persentase keuntungan multinasional yang dialihkan telah naik sekitar 20%, di jauh dari angka yang diinginkan. 37%  dari seluruh keuntungan multinasional -- atau US$ 969 Triliun dialihkan ke negara-negara surga pajak secara global (Toslov et al. 2022). 

Di tahun itu, perusahaan multinasional AS mengalihkan dua kali lipat keuntungan multinasionalnya dibandingkan perusahaan multinasional lainnya jika diukur relatif terhadap ukuran pendapatan luar negeri.

Hal yang serupa dapat dilihat dalam sejarah. Pada tahun 1970-an, pengalihan keuntungan perusahaan multinasional hanya sekitar 2% dari keuntungan keseluruhan. Pada tahun 1980-an, persentase ini meningkat drastis hingga 20%. 

Alasan utama peningkatan drastis ini adalah pertumbuhan industri penghindaran pajak pada tahun 1980-an dan kebijakan Amerika Serikat yang dikenal sebagai peraturan check the box yang memfasilitasi transfer keuntungan dari negara dengan pajak tinggi ke negara dengan pajak tinggi, atau surga pajak (Wright dan Zucman, 2018).

Bagan 1, Sumber: "Global Profit Shifting, 1975-2019," Wier & Zucman, 2022

Dapat dilihat dari bagan 1, dari tahun 2015 hingga 2019, persentase laba multinasional yang dialihkan terus meningkat, tetapi stabil bertahan di bawah 40 persen. 

Dilihat dari peningkatan drastis dalam pengalihan laba dalam empat tahun sebelumnya, terjadinya stagnasi dari pengalihan laba bisa jadi merupakan hasil dari proyek BEPS dan Undang-Undang Pemotongan Pajak dan Lapangan Kerja AS. 

Artinya, inisiatif-inisiatif ini mungkin tidak cukup untuk mengurangi bagian dari laba multinasional yang dialihkan ke negara surga pajak setiap tahunnya, tetapi mungkin telah menghentikan pertumbuhan drastis dalam hal ini (NBER, 2022).

Berdampak terhadap keberlangsungan ekonomi?

Tentunya, profit shifting memiliki berbagai dampak terhadap perekonomian global. Dampak yang pertama dan yang paling nyata adalah efeknya terhadap investasi riil (Real Investment). 

Tentunya, investasi di negara-negara dengan pajak tinggi dapat meningkat jika para investor mengetahui bahwa mereka dapat menghindari pajak melalui pengalihan laba ke surga pajak. 

Selain itu, penanaman modal di surga pajak juga dapat meningkat. Hal ini disebabkan oleh pengalihan keuntungan yang dipermudah jika perusahaan mempunyai kepemilikan modal di negara tersebut (International Monetary Fund, 2019). 

Selain itu, efek terhadap persaingan pajak (tax competition) juga jelas terlihat dari pengalihan keuntungan yang berkelanjutan. Persaingan pajak adalah proses menurunkan pajak untuk menarik investasi modal.

Sikap toleran terhadap pengalihan keuntungan dapat menjadi komponen persaingan tersebut, karena pemerintah dapat mengurangi tingkat pajak efektif dengan toleransi terhadap perilaku tersebut. 

Sebaliknya, jika pengalihan keuntungan dibatasi melalui koordinasi internasional, policymakers akan mendapat tekanan lebih yang akan menghambat penurunan tingkat pajak secara langsung. 

Jika berdampak, mengapa tidak tingkatkan biaya pengalihan keuntungan? Jawabannya adalah munculnya Investment Effect dalam pemberlakukan hal tersebut. Menurut analisis di tahun 1998, investasi oleh perusahaan afiliasi AS di Puerto Rico bereaksi secara signifikan terhadap perubahan biaya untuk mengalihkan keuntungan (Grubert et al, 1998). 

Pada saat itu, hampir setengah dari seluruh perusahaan AS di Puerto Rico bertujuan semata-mata untuk memperoleh keuntungan lebih dengan mengalihkan laba yang dihasilkan ke surga pajak tersebut. 

Pembatasan pengalihan laba perusahaan-perusahaan multinasional AS tersebut (dengan cara menghapus keuntungan pajak di Puerto Rico) mengurangi investasi domestiknya sebesar 38% dan mempengaruhi jutaan lapangan pekerjaan di AS. Pengetatan peraturan transfer pricing juga dapat mengurangi investasi aset tetap perusahaan multinasional multinasional. 

Hal-hal tersebut adalah penyebab kebijakan saat ini masih belum efektif dalam mengurangi fenomena tersebut. Mengenakan pajak konsumsi yang regresif juga terbukti tidak berhasil karena dapat menyebabkan meningkatnya kesenjangan. Lantas, apa yang dapat dilakukan?

Reformasi pajak: Pajak minimum global

Kembali lagi, akar dari pengalihan keuntungan adalah insentif yang diberikan oleh negara surga pajak, seperti tarif pajak perusahaan yang rendah atau pengenaannya yang lunak (The Conversation -- University of Berkeley, 2023). 

Melonjaknya jumlah uang yang 'disembunyikan' di surga pajak adalah sebuah tanda bahwa regulasi yang dilakukan masih memiliki banyak celah dan tidak diterapkan secara merata.

Menerapkan kebijakan pajak minimum yang disepakati secara internasional dapat menjadi sebuah solusi untuk permasalahan ini. 

Tahun depan, penerapan pajak minimum global (OECD) yang ditandatangani 130 negara termasuk bagian dari EU, Inggris, Jepang, dan Indonesia akan diberlakukan. Reformasi pajak seperti ini perlu dilakukan karena dapat secara langsung menutup kemungkinan untuk melakukan profit shifting ke surga pajak. 

Keynes pernah berkata: "The avoidance of taxes is the only intellectual pursuit that carries any reward." 

Walaupun demikian, di konteks ini, reward tersebut menghambat keberlangsungan ekonomi di seluruh dunia, dan menyebabkan hilangnya pemerolehan pajak di negara-negara non-surga pajak yang seharusnya dapat digunakan untuk mengembangkan pendidikan, institusi-institusi kesehatan, infrastruktur, dan teknologi.

Surga (pajak) bagi pemilik perusahaan, namun neraka bagi pemerintahan dan masyarakat? Tentunya tidak ideal. Sambil menunggu penerapan reformasi pajak tadi diberlakukan, kembali nonton serial Money Heist musim yang ketiga mungkin menjadi pilihan yang tepat untuk menunggu semester baru dimulai. 

Diulas oleh: Michael Abimanyu Kaeng | Ilmu Ekonomi 2022 | Staff Divisi Kajian Kanopi FEB UI 2023/2024

Bibliography

Beer, S., Mooij, R. A., & Liu, L. (2018). International corporate tax avoidance: A review of the channels, magnitudes, and blind spots. IMF Working Papers, 18(168), 1. https://doi.org/10.5089/9781484363997.001

De Mooij, R. A., & Liu, L. (2021). At a cost: The real effects of thin capitalization rules. IMF Working Papers, 21(23). https://doi.org/10.2139/ssrn.3799615

Egger, P. H., & Wamser, G. (2015). The impact of controlled foreign company legislation on real investments abroad. A multi-dimensional regression discontinuity design. Journal of Public Economics, 129, 77-91. https://doi.org/10.1016/j.jpubeco.2015.07.006

Ending offshore profit shifting. (2021). Organization for Economic Co-operation and Development. https://www.oecd.org/about/impact/ending-offshore-profit-shifting.htm

Garcia-Bernardo, J., Jansk, P., & Zucman, G. (2022). Did the Tax Cuts and Jobs Act reduce profit shifting by US multinational companies? National Bureau of Economic Research Working Paper. https://doi.org/10.3386/w30086

Grubert, H., & Slemrod, J. (1998). The effect of taxes on investment and income shifting to Puerto Rico. Review of Economics and Statistics, 80(3), 365-373. https://doi.org/10.1162/003465398557609

Klemm, A., & Liu, L. (2019). The impact of profit shifting on economic activity and tax competition. IMF Working Papers, 19(287). https://doi.org/10.5089/9781513519890.001

Laeven, L., Huizinga, H., & Nicodeme, G. (2007). Capital structure and international debt shifting. IMF Working Papers, 07(39), 1. https://doi.org/10.5089/9781451866032.001

Limiting base erosion involving interest deductions and other financial payments, action 4 - 2015 final report. (2015). OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project. https://doi.org/10.1787/9789264241176-en

OECD. (2021). OECD/G20 base erosion and profit shifting project making dispute resolution more effective -- MAP peer review report, Indonesia (Stage 2) inclusive framework on BEPS: Action 14: Inclusive framework on BEPS: Action 14. OECD Publishing.

Trslv, T., Wier, L., & Zucman, G. (2022). The missing profits of nations. The Review of Economic Studies, 90(3), 1499-1534. https://doi.org/10.1093/restud/rdac049

Trslv, T., Wier, L., & Zucman, G. (2023). Externalities in international tax enforcement: Theory and evidence. American Economic Journal: Economic Policy, 15(2), 497-525. https://doi.org/10.1257/pol.20200200

Wier, L., & Zucman, G. (2022). Global profit shifting, 1975--2019. United Nations University - WIDER Working Paper. https://doi.org/10.35188/unu-wider/2022/254-6

Wier, L., & Zucman, G. (2023, February 23). $1 trillion in the shade -- the annual profits multinational corporations shift to tax havens continues to climb and climb. The Conversation. https://theconversation.com/1-trillion-in-the-shade-the-annual-profits-multinational-corporations-shift-to-tax-havens-continues-to-climb-and-climb-200034

Wright, T., & Zucman, G. (2018). The exorbitant tax privilege. https://doi.org/10.3386/w24983