DPRD Bukan (Lagi) Lembaga Legislatif

Separation Of Power Dan Distribution Of Power

Indonesia merupakan salah satu Negara yang menerapkan dokrin Separation Of PowerDan Distribution Of Power dalam konsep ketatanegraannya. Hal ini dapat dilihat dari adanya pemisahan kewenangan antara lembaga legislative, eksekutif dan yudikatif sekaligus menerapkan pembagian kewenangan pusat dan daerah sebagaimana diamanatkan dalam UUD 1945 sebagai Konstitusi Negara.

Lembaga legislative di indonesia menganut sistem bicameral (parlemen dua kamar), dengan adanya DPR RI dan DPD RI. Sedangkan Presiden adalah sebagai pemegang kekuasaan eksekutif (termasuk dengan jajaran kabinet didalamnya serta polri dan kejaksaan). Sementara itu lembaga yudikatif didalamnya adalah kekuasaan kehakiman. Dengan adanya lembaga-lembaga Negara tersebut mencerminkan bahwa Indonesia menerapkan doktin Separation Of Power dalam konsep ketatanegaraannya.

Sedangakan menurut Prof. Jimly Asshiddiqie, doktrin Distribution Of Power di Indonesia diterapkan dalam hal pembagian kewenangan antara pusat dan daerah.

Sebagaimana telah umum kita ketahui bahwa doktrin-doktrin yang lahir dari para pemikir klasik seperti John Locke, Montesquieu dan Von Vollenhoven seperti disampaikan diatas memiliki satu tujan yang sama, yakni untuk menghindari kekuasaan yang absolut dengan menerapkan prinsip check and balance antar Lembaga Negara melalui Konstitusi.

DPRD dalam  UU 17 Tahun 2014 dan UU 23 Tahun 2014

Beberapa hal mengenai Lembaga-Lembaga Negara yang belum diatur dalam konstitusi, diatur secara lebih rinci dalam beberapa undang-undang. Dalam UU no 17 tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (MD3) mengatur tentang seluruh kewenangan lembaga legislative dan ruang lingkupnya. 

Lembaga Legislatif yang diatud dalam Undang-undang ini adalah Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Dalam hal ruang lingkup lembaga legislative penulis menilai ada sebuah kesalahan mendasar dan fatal yang mengategorikan dan mengatur DPRD sebagai lembaga legislative sebagaimana diatur dalam beberapa pasal didalamnya.

Dalam Kamus Hukum Indonesia legislasi diartikan sebagai proses pembuatan Undang-Undang, dan dalam dalam Black's Law Dictionary,legislation diartikan sebagai the power to make the laws. Sedangkan legislative dalam Kamus Hukum Indonesia diartikan sebagai kekuasaan untuk membentuk dan menetapkan undang-undang, dan dalam Black's Law Dictionary diartikan action which relate to subjects of permanent or general character are legislative.

 Artinya secara fundamental Lembaga legislative merupakan lembaga yang tak terlepas dari adanya fungsi legislasi didalamnya. Dalam hirarki peraturan perundang-undangan, Undang-Undang memiliki posisi No 3 setalah UUD dan Tap MPR (diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan). 

Dan ruang lingkup Undang Undang sendiri adalah mencakup seluruh wilayah Negara Indonesia. Artinya adalah Undang-Undang berlaku secara nasional diseluruh wilayah Indonesia.

Sedangkan DPRD, baik ditingkat Provinsi maupun di Kabupaten/Kota tidak memiliki kewenangan untuk membentuk peraturan perundang-undangan yang memiliki ruang lingkup secara nasional seperti Undang-Undang. DPRD hanya memiliki kewenangan dalam hal pembentukan Peraturan Daerah (PERDA) yang dalam hirarki perundang-undangan, Peraturan Daerah (PERDA) memiliki posisi pada urutan ke 5 (untuk PERDA Provinsi) dan 6 (untuk PERDA Kabupaten/Kota) setalah UUD, Tap MPR, UU/Perpu, Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden (diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan) serta batasan dari Peraturan Daerah (PERDA) hanya terbatas pada regional wilayahnya saja baik itu Provinsi maupun di Kabupaten/Kota.

Sehingga jika kita melihat dari teori Separation Of Powerdan Distribution Of Power sebagai pisau analisisnya dan pengertian dari beberapa kamus hukum dari makna legislasi dan legislative serta melihat dari batasan yang dimiliki oleh DPRD tersebut diatas, maka DPRD tidak dapat dikatakan memiliki fungsi legislasi dan dalam logika hukum juga tidak dapat dikategorikan termasuk dalam kategori lembaga legislative.

Hal ini kemudian "dibenahi" dengan lahirnya Undang Undang No 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam UU ini secara tegas dinyatakan bahwa fungsi DPRD tidak lagi disebut sebagai Fungsi Legislasi.

Namun berupa fungsi Pembuatan PERDA dan dalam undang- undang tersebut secara tegas dinyatakan bahwa Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Berbeda dengan penyelenggaraan pemerintahan di pusat yang terdiri atas lembaga eksekutif, legislatif, dan yudikatif, penyelenggaraan Pemerintahan  Daerah dilaksanakan oleh DPRD dan kepala daerah. DPRD dan kepala daerah berkedudukan sebagai  unsur penyelenggara pemerintahan daerah yang diberi mandat rakyat untuk melaksanakan Urusan Pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah. 

Dengan demikian maka  DPRD dan kepala daerah berkedudukan sebagai mitra sejajar yang mempunyai fungsi yang berbeda. DPRD mempunyai fungsi pembentukan Perda, anggaran dan pengawasan, sedangkan kepala daerah melaksanakan fungsi pelaksanaan atas Perda dan kebijakan Daerah. 

Dalam mengatur dan mengurus Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah tersebut, DPRD dan kepala daerah dibantu oleh Perangkat Daerah sebagaimana tertuang dalam penjelasan Undang Undang No 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. 

Dalam konteks ini penulis memaknai secara tersirat bahwa DPRD merupakan bagian dari pemerintahan daerah (disebutkan sebagai mitra yang sejajar) serta tidak memiliki fungsi legislasi sama sekali. Sehinnga pada akhirnya dalam Undang Undang No 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah ini kemudian mencabut seluruh pasal yang mengatur tentang DPRD didalam Undang Undang no 17 tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, sehingga mutlat  DPRD wajib tunduk pada Undang Undang No 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, bukan lagi berdasar dari Undang Undang no 17 tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

Implementasi dan Implikasi

Implentasi dari Undang Undang No 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah khususnya dalam hal kedudukan dan fungsi DPRD yang memiliki perbedaan dari Undang Undang no 17 tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebenarnya tidak begitu berpengaruh secara significan terhadap jalannya pemerintahan di tingkat daerah,hal dikarenakan memang tugas dan fungsi DPRD dari awal terbentuknya adalah membahas PERDA. Akan tetapi dalam hal Teori dan Konsep Kelembagaan Negara ini menjadi sangan penting. 

Jika memang sudah tidak memiliki lagi fungsi legislasi, apakah tepat jika disebut sebagai Lembaga Legislative. Kedudukannya yang dikategorikan sebagai bagian dari unsur penyelenggara pemerintahan daerah bersama dengan Pemerintah Daerah apakah mengisyaratkan bahwa DPRD bukan lagi sebagai Lembaga Legislative, apakah DPRD merupakan bagian dari eksekutif sebagai penyelenggara pemerintah daerah? 

Hal ini yang sebenarnya harus dinyatakan secara tegas dalam konteks Kelembagaan Negara. Pemerintah nampaknya tegas menyatakan bahwa DPRD tidak memiliki fungsi legislasi seperti penyelenggaraan pemerintahan di Pusat, namun seperti ragu-ragu menyatakan kedudukan DPRD itu sendiri.

Hal ini tentu memiliki implikasi nyata dan meluas, seperti pemahaman masyarakat tentang DPRD secara kelembagaan maupun perorangan. Ironisnya, KPU sebagai lembaga Negara, menyakatan dalam beberapa aturannya anggota DPRD sebagai anggota legislative dan calonnya sebagai calon legislative di tingkat provinsi, kabupaten/kota. Padahal secara tegas UU menyatakan bahwa DPRD tidak memiliki fungsi legislasi. Justru DPD yang jelas-jelas merupakan lembaga legislative (karena di inonesia menganut system bicameral untuk parlemennya) para anggotanya tidak disebut sebagai anggota legislatif

Oleh karenanya sekali lagi ditekankan perlunya penataan kelembagaan secara tegas dan tersurat dengan melihat fungsi dari DPRD ini. Sehingga dapat dengan jelas mengklasifikasikan kedudukan dari lembaga-lembaga Negara yang ada di Indonesia.

Lembaga Representatif bukan Lembaga Legislatif

Penulis tidak mengesampingkan DPRD sebagai lembaga representasi rakyat, namun berdasarkan teori dan aturan hukum yang mengatur akan kedudukan DPRD berdasarkan fungsinya maka DPRD bukanlah lembaga legislative. DPRD merupakan lembaga represetatif, namun bukan lembaga legislative.