PENANGGULANGAN BENCANA KITA

Pengantar

Letak geografis dan struktur geologis menyebabkan Indonesia menjadi salah satu negara yang subur, sangat berpotensi sekaligus rawan bencana, antara lain gempa bumi, banjir, tanah longsor, badai, tsunami, kebakaran hutan dan lahan serta letusan gunungapi. Secara umum terdapat peristiwa bencana yang terjadi berulang setiap tahun. Bahkan sekarang ini peristiwa bencana menjadi lebih sering dan terjadi silih berganti, misalnya dari kekeringan, kemudian kebakaran, lalu diikuti banjir. Akibatnya kita menganggap bencana tersebut sebagai sebuah sesuatu hal yang memang harus terjadi. Padahal semua itu merupakan fenomena alamiah yang melekat pada bumi kita.

Keragaman sosial budaya, etnis, agama, kepercayaan, serta kondisi ekonomi dan politik merupakan kekayaan bangsa Indonesia. Namun kemajemukan ini sekaligus berpotensi menjadi pemicu dan bahkan sumber bencana, berupa konflik horisontal maupun konflik vertikal. Pada akhirnya konflik tersebut menimbulkan kerusakan dan kerugian material, bahkan korban jiwa, serta mengakibatkan terjadinya pengungsian besar-besaran dan terganggunya kehidupan sosial ekonomi rakyat.

Sampai sekarang kita belum mampu secara tuntas menghilangkan risiko bencana akibat fenomena itu. Tetapi perbedaan kemampuan kita mengenali, memahami dan mensikapi bahaya fenomena yang beresiko itulah yang membuat besaran risiko yang mengena pada diri kita berbeda. Semakin kita mengenali dan memahami fenomena bahaya itu dengan baik, maka kita semakin dapat mensikapinya dengan lebih baik. Sikap dan tanggap yang didasarkan atas pengenalan dan pemahaman yang baik akan dapat memperkecil risiko bencana yang mengena pada kita.

Bencana seringkali dianggap sebagai sesuatu yang harus terjadi, cenderung diterima apa adanya sebagai sebuah takdir. Saat bencana terjadi, hampir seluruh aktor mencurahkan tenaga dan pikiran untuk melakukan tindakan gawat darurat bagi korban bencana. Selanjutnya, kita disibukkan berbenah melakukan rehabilitasi maupun rekontruksi. Berbagai pengelolaan bencana yang terlah kita lakukan jelas sesuai dan bukan tanpa alasan. Kita melakukan tindakan darurat karena memang begitu banyak korban yang memerlukan pertolongan. Kita perlu melakukan rehabilitasi dan rekontruksi berbagai infrastruktur yang rusak oleh bencana, agar bisa menjalankan rutinitas hidup kita secara normal. Dan, siklus itu selalu saja kita lakukan.

Seputar Bencana

Bencana (disaster) merupakan fenomena yang terjadi karena komponen-komponen pemicu (trigger), bahaya (hazard), dan kerentanan (vulnerability) bekerja bersama secara sistematis, sehingga menyebabkan terjadinya risiko (risk) pada komunitas. Bencana terjadi apabila komunitas mempunyai tingkat kemampuan yang lebih rendah dibanding dengan tingkat bahaya yang mungkin terjadi padanya.

Bahaya menjadi bencana apabila komunitas rentan, atau memiliki kapasitas lebih rendah dari tingkat bahaya tersebut, atau bahkan menjadi salah satu sumber bahaya tersebut. Tentu sebaiknya tidak dipisah-pisahkan keberadaannya, sehingga bencana itu terjadi dan upaya-upaya peredaman risiko itu dilakukan. Bencana terjadi apabila masyarakat dan sistem sosial yang lebih tinggi yang bekerja padanya tidak mempunyai kapasitas untuk mengelola bahaya yang terjadi padanya. Bahaya, pemicu dan kerentanan, masing-masing tidak hanya bersifat tunggal, tetapi dapat hadir secara jamak, baik seri maupun paralel, sehingga disebut bencana kompleks.

Bencana dalam kenyataan keseharian menyebabkan (1) berubahnya pola-pola kehidupan dari kondisi normal, (2) merugikan harta / benda / jiwa manusia, (3) merusak struktur sosial komunitas, serta (4) memunculkan lonjakan kebutuhan pribadi / komunitas. Oleh karena itu bencana cenderung terjadi pada komunitas yang rentan, dan akan membuat komunitas semakin rentan. Kerentanan komunitas diawali oleh kondisi lingkungan fisik, sosial, dan ekonomi yang tidak aman yang melekat padanya. Kondisi tidak aman tersebut terjadi oleh tekanan dinamis internal maupun eksternal, misalnya di komunitas institusi lokal berkembang dan ketrampilan tepat guna tidak dimiliki. Tekanan dinamis terjadi karena terdapat akar permasalahan yang menyertainya. Akar permasalahan internal umumnya karena komunitas tidak mempunyai akses sumberdaya, struktur dan kekuasaan, sedang secara eksternal karena sistem politik dan ekonomi yang tidak tepat. Karenanya pengelolaan bencana perlu dilakukan secara menyeluruh dengan meningkatkan kapasitas dan menangani akar permasalahan untuk pengurangan resiko secara total .

UU PB No. 24/2007 memandatkan adanya perubahan paradigma dalam penyelenggaraan PB di Indonesia, dari tangap darurat ke pengurangan risiko. Setelah lima tahun pelaksanaan UU PB tersebut maka sudah sepantasnya kita melihat praktik pelaksanaan UU PB tersebut melalui hubungan peran antar para pelaku kepentingan, sekaligus hubungan antar perundangan yang mendasarinya, baik yang terbit sebelum atau sesudah terbitnya UU PB. Tentu pada akhirnya, kita mencoba mencari jalan terbaik agar mandat tersebut terwujud: masyarakat aman, sejahtera dan bermartabat.

Mandat Organisasi

Kehadiran BNPB merupakan mandat UU 24/2007 tentang PB dan PP 21/2008 tentang Penyelenggaraan PB untuk menyelenggarakan PB. BNPB merupakan lembaga pemerintah yang memiliki mandat utama sebagai penyelenggara PB tersebut melalui fungsi koordinasi, komando dan pelaksana. Namun demikian mandat penyelenggaraan PB secara proporsional juga dimiliki oleh sektor-sektor lain sesuai dengan tupoksi masing-masing. kementrian Dalam Negeri dan Kementrian Keuangan mempunyai mandat mengatur hubungan dan ketersediaan sumberdaya di pusat dan daerah dalam hal PB. Kementrian Sosial, Kementrian Kesehatan, Kementrian Pekerjaan Umum menangani kondisi darurat bencana. Pertanyaannya, apakah perundangan-undangan yang menjadi acuan tersebut secara substansial selaras dan sinergis? Ternyata tidak.

Undang-undang yang disusun setelah UU PB, rasanya belum melihat isu bencana menjadi hal yang penting. Beberapa undang-undang justru mempunyai unsur ketidakselarasan dan bahkan mempunyai hubungan saling asing. Beberapa contoh dapat dikemukakan di sini, misalnya: Pertama, UU 27/2007 tentang Wilayah Pesisir dan Pulau-pulau Kecil yang disusun memberikan pemaknaan “mitigasi bencana” (pasal 56) yang berbeda dengan pengertian “mitigasi” di dalam UU PB (pasal 1 ayat 6). Ha ini akan berimplikasi pada perbedaan pengertian pada turunan perundangan dan praktek penyelenggaraan PB berbeda dengan kelaziman yang ada di BNPB. Kedua, UU 7/2012 tentang Penanganan Konflik Sosial yang disusun belakangan telah memastikan adanya tingkatan status konflik di tingkat daerah, regional dan nasional. Bencana akibat konflik sosial, juga merupakan relung mandat BNPB; yang ironisnya belum ada penentuan status tingkatan bencana. Sampai kapan ya? Untuk memperjelas mandat daerah dan pusat, tingkat status bencana ini perlu ditegaskan. Ketiga, UU 26/2007 tentang Penataan Ruang menggunakan mitigasi bencana sebagai pertimbangan tindakan; namun belum melakukan penyelarasan tata ruang pengelolaan kawasan rawan bencana sebagai bagian dari upaya pencegahan. Mandat pencegahan dan analisis risiko sebagai upaya pencegahan bencana dapat dilihat pada pasal 45, pasal 40, pasal 41 dan pasal 75 UU PB. Keempat, UU 31/2009 tentang BMKG yang menghasilkan produk komponen teknis untuk mendukung sistem peringatan dini tidak mempertimbangkan dan melandasi kehadirannya dengan UU PB. Beberapa pengertian terkait bencana seperti “mitigasi” dan “adaptasi” lebih condong sebagai pengertian dalam perubahan iklim.

Undang-undang yang hadir lebih dahulu cenderung belum mempertimbangkan bencana menjadi urusan pemerintah. Peraturan di bawahnya yang muncul kemudian juga belum menempatkan bencana menjadi pertimbangan. Beberapa contoh dapat kita tunjukkan di sini misalnya: Pertama, UU 28/2002 tentang Bangunan Gedung Belum diselarasakan standar bangunan gedung dengan kecenderungan intensitas bahaya yang berhubungan dengan kehadirannya di dalam zona rawan bahaya yang berpengaruh langsung terhadap kerusakan gedung (gempa) atau pemanfaatan gedung untuk pengurangan risiko bencana (tsunami). Kedua, UU 7/2004 tentang Sumber Daya Air belum melihat pengelolaan sumberdaya air dari sisi negatif (bahaya) baik dari sisi kelebihan air (banjir) maupun kekurangan air (kekeringan) sebagai bagian dari upaya penyelenggaraan pencegahan bencana. Ketiga, UU 34/2004 tentang Tentara Nasional Indonesia (TNI), belum secara baik menjelaskan peran TNI dalam kondisi aman khususnya bencana. Keempat, UU 2/2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia (POLRI); dalam peraturan keduanya berhubungan saling asing, walau prakteknya tidak demikian. Karena itu peran Polri dalam PB perlu diatur lebih lanjut.

Fungsi Koordinasi, Tata Kerja dan Pendanaan PB

Ketidakselarasan undang-undang dalam PB tersebut menjadikan Kementrian dan lembaga dan yang menjalankan mandat PB seperti yang tertulis dalam tupoksi sektornya sebagai turunan atas perundangan sektornya tentu bukan sebuah pelanggaran. Tetapi yang menjadi permasalahan adalah ketika penyelarasan dan koordinasi antar sektor untuk pemwujudkan praktek yang baik tidak dapat dilakukan. Apakah ke”baru”an, BNPB sebagai pemilik mandat dan fungsi koordinasi dalam PB terlihat ragu-ragu dan “sungkan” menjalankan mandat tersebut? Di sisi lain Kementrian dan Lembaga sebagai “aktor” senior “enggan” melakukan koordinasi?

Kesulitan BNPB menjalankan mandat mengkoordinasikan kementrian dan lembaga, bila ditelusuri rasanya berawal dari Perpres 8/2008 tentang Pembentukan BNPB yang “hanya” menempatkan BNPB sebagai lembaga teknis non departemen yang dipimpin oleh kepala setingkat mentri. Demikian juga bila kita lihat, Perpres 24/2009 tentang Anggota Unsur Pengarah PB dari Masyarakat Profesional dan Perpres 59/2009 tentang Anggota Unsur Pengarah PB dari Instansi Pemerintah, menempatkan unsur pengarah di bawah kepala. Perpres ini menarik karena Perpres 8/2008 (26 Januari 2008) menempatkan unsur pengarah BNPB “lebih rendah” dari BPLS (Perpres 14/2007, revisi Perpres 40/2009). Pada unsur pengarah BNPB terdiri dari masyarakat profesional, ada semacam “down grade” setelah melalui fit and proper test; sedang dari sisi wakil pemerintah “hanya” diisi pejabat eselon satu.

Permasalahan fungsi koordinasi ini berlanjut dengan hadirnya Inpres No. 4 Tahun 2012 tentang Penanggulangan Bencana Banjir dan Tanah Longsor. Substansi inpres ini pada dasarnya menegaskan kembali fungsi mengkoordinasikan kementrian dan lembaga yang seharusnya dilakukan BNPB. Apakah kehadiran Inpres ini dapat dimaknai sebagai pernyataan atas ketidakmampuan semua komponen kebencanaan untuk berkoordinasi? Mampu mengkoordinasikan dan rela dikooordinasikan?

UU 32 / 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU 33 / 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah dan Pemerintahan Daerah ini hadir sebelum UU PB, sehingga belum mengatur mandat Pemerintah Daerah dalam PB. Hal ini berakibat PB belum menjadi “mandat pokok” pendanaan untuk kegiatan PB menjadi “anak tiri” di dalam perimbangan keuangan pembangunan. Pendanaan PB di daerah tidak masuk dalam prioritas utama. Hal yang sama pembagian urusan pemerintahan antara pusat dan daerah dalam penyelenggaraan PB sering dianggap belum jelas.

PP 22/2008 tentang Pendanaan PB dan PP 38/2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah dengan Pemerintah daerah Provinsi, Kabupaten/Kota, atau antara Pemerintah Daerah Provinsi dengan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota masih belum bermakna. Salah satu perangkat perundangan yang digunakan adalah PP 44/2012 tentang Dana Darurat. Peraturan penggunaan dana darurat perlu mengakomodir praktek-prakek penanganan darurat yang memunculkan status kesiapan darurat dan transisi darurat, dengan mempertimbangkan implikasi yang ada.

Penyelenggaraan PB

Penyelenggaraan PB pada akhirnya dilaksanakan oleh peraturan pemerintah dan keputusan setingkat mentri dan lembaga. Dalam pelaksanaannya masing-masing kementrian dan lembaga membuat aturan sendiri-sendiri, sebagai turunan atas perundang-undangan di atasnya. Kondisi ini memunculkan potensi ketidakselarasan dalam pelaksanaan PB.

1. PP 21/2008 tentang Penyelenggaraan PB tidak selaras dengan PP No. 64 Tahun 2010 tentang Mitigasi Bencana Di Wilayah Pesisir Dan Pulau-Pulau Kecil. Definisi “mitigasi” dalam PP 64/2010 ini tidak sama persis dengan definisi dalam PP 21/2008 dan UU PB 24/2007 Oleh karenanya pelaksanaan mitigasi bencana di pulau-pulau kecil perlu kordinasi dengan bidang-bidang penyelenggaraan PB secara umum.

2. PP 39/2012 tentang Penyelenggaraan Kesejahteraan Sosial korban bencana alam termasuk salah satu target perlindungan sosial, dalam pelaksanaannya memungkinkan tumpang tindih mandat PP 21/2009 tentang Penyelenggaraan PB.

3. PP 26/2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Nasional, tidak selaras dengan UU 24/2007 tentang PB. PP RTRW Menempatkan Kawasan Rawan Bencana Geologi masuk dalam Kawasan Lindung Nasional (pasal 51, 52, 53, 58). Hal ini berimplikasi pada zonasi pemanfaatan ruang untuk untuk pengurangan risiko sulit dilakukan (pasal 71, 98, 102, 105).

4. Perpres 8/2008 tentang Pembentukan BNPB tidak selaras dengan Perpres 99 / 2007 tentang Badan SAR Nasional. Perpres tentang Badan SAR Nasional walau mandatnya untuk pencarian dan pertolongan, tidak mengacu pada UU PB, dan tidak ada satupun kata “bencana” di dalam Perpresnya. Ini berlanjut pada aturan di bawahnya Perka BNPB 1/2008 tentang Organisasi dan Tata Kerja BNPB dengan Perka Badan SAR Nasional Nomor PER.KBSN-01/2008 tentang Organisasi dan Tata Kerja Badan SAR Nasional yang masing-masing saling asing.

5. Perka BNPB 17/2011 tentang Pedoman Relawan PB tidak selaras dengan Permensos RI No.82/HUK/2006 Tentang Taruna Siaga Bencana. Ini memungkinkan status dan prasarat relawan tumpang tindih sesuai kepentingan sektor masing-masing.

6. Perka BNPB 3/2010 tentang Rencana Nasional PB 2010 – 2014 tidak selaras dengan Permen PU 21/ PRT /M/2007 tentang Pedoman Penataan Ruang Kawasan Rawan Letusan Gunung Berapi dan Kawasan Rawan Gempa Bumi dan Permen PU 22/PRT/M/2007 tentang Pedoman Penataan Ruang Kawasan Rawan Bencana Longsor.

7. Perka BNPB 13/2010 tentang Pedoman Perencanaan, Pertolongan dan Evakuasi perlu mempertimbangkan Kepmenkes No 1653/Menkes/SK/XII/2005 tentang Pedoman Penanganan Bencana Bidang Kesehatan.

8. Perka BNPB 2/2012 tentang Pedoman Pengkajian Risiko Bencana tidak selaras dengan hasil analisis risiko dan peta-peta hasil Badan Geologi ESDM.

Penutup: Mengurus Masalah Laten

Akhirnya, hal penting dan mendasar sebelum urusan penyelenggaraan penanggulangan bencana adalah peran masyarakat sipil dalam memastikan berkurang dan terkelolanya kerentanan sebagai akar masalah laten yang ada di Indonesia. Kerentanan laten tersebut harus dikelola dengan baik agar tidak meningkatkan intensitas bahaya yang telah ada, dan tidak memunculkan bahaya baru. Berkenaan dengan hal tersebut, upaya mengelola kerentanan laten melalui (1) pengorganisasian mobilisasi aset, (2) upaya melawan korupsi, (4) mencegah fragmentasi daerah, dan (4) mencegah konflik. Catatan khusus terhadap pentingnya upaya melawan korupsi. Seperti kita ketahui bahwa berdasarkan Corruption Perception Index (CPI) Indonesia, nilai CPI Indonesia pada tahun 2013 sama dengan 2012, yaitu 32. Pada tahun 2012 Indonesia berada di peringkat 118 dari 176 negara, sedangkan di tahun 2013, peringkat Indonesia turun menjadi 114 dari 177 negara. Korupsi menjadikan upaya penyelenggaraan penanggulangan bencana tidak berjalaan efektif. Sumberdaya yang dialokasikan untuk penanggulangan bencana, sebagian akan hilang karena sistem yang korup.