Badan Usaha Milik Negara (BUMN) adalah badan usaha yang sebagian besar atau seluruh sahamnya dimiliki oleh Pemerintah Indonesia melalui penyertaan langsung yang berasal dari kekayaan Negara yang dipisahkan. Mengacu pada penjelasan Menteri BUMN tanggal 29 September 2020 disebutkan bahwa BUMN kelolaannya seluruhnya berjumlah 107 perusahaan sementara menurut Wikipedia berjumlah 109 BUMN sudah tidak termasuk Merpati dan Kertas Letjes. Daftar inipun masih salah karena terdapat PT Geo Dipa Energy yang merupakan BUMN dari Kementerian Keuangan.
Disamping itu, terdapat 13 BUMN dengan kepemilikan saham pemerintah di bawah 51% atau merupakan patungan pemerintah pusat-daerah. Sedangkan BUMN yang tidak dikelola oleh Kementerian BUMN melainkan dibawah Kementerian Keuangan ada 5 yakni PT Sarana Multi Infrastruktur; PT Lembaga Pembiayaan Ekspor Indonesia; PT Sarana Multi Finance; PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia dan PT Geodipa Energi.
Dari jumlah tersebut terdapat 14 BUMN yang terbuka yakni KRAS; SMBR; SMGR; TLKM; BBNI; BBRI; BBTN; BMRI; ADHI; PTPP; WSKT; WIKA; GIAA; dan JSMR. Ditambah dengan 4 badan usaha terbuka dengan kepemilikan minoritas yakni JIHD (Pem RI 1,3%); KBRI (Pem RI 0,43%); ISAT (Pem RI 14,3%); dan BBKP (Pem RI 3,18%). Disamping itu, terdapat 17 anak perusahaan BUMN yang sudah go-publik yakni KAEF (Biofarma); INAF (Biofarma); PEHA (Biofarma/Kimia Farma); WSBP (Waskita Karya); WTON (Wijaya Karya); WEGE (Wijaya Karya); PPRE (PP); PPRO (PP); PGAS (Pertamina); PTBA (Inalum); ANTM (Inalum); TINS (Inalum); ELSA(Pertamina); AGRO (BRI); BRIS (BRI/Dapenbri); BBYB (Asabri); dan TUGU (Pertamina). Sebagai perbandingan, badan usaha milik Daerah yang sudah go-publik adalah BJTM (Pemda Prop. Jatim); BJBR (Pemda Prop. Jabar); PJAA (Pemda DKI); JRPT (Pemda DKI/Jaya Ancol); dan JKON (Pemda DKI/Jaya Ancol).
Sampai saat ini, terdapat beberapa BUMN yang berencana untuk melakukan IPO terhadap anak perusahaannya. Pertama adalah Wijaya Karya yang pada Agustus 2019 menyatakan, dua anak usahanya, yakni WIKA Realty dan WIKA Industri dan Konstruksi (WIKON) akan IPO pada semester I-2020, namun karena pandemix terpaksa pelaksanaannya harus diundur. Berikutnya adalah Adhi Karya yang akan mengantar dua anak usahanya IPO, yaitu Adhi Persada Gedung (APG) yang bergerak di bidang jasa konstruksi dan Adhi Commuter Property (ACP) yang bergerak di bidang property. Selanjutnya adalah  Jasa Marga (JSMR) yang tengah mempersiapkan IPO anak usahanya, yakni PT Jasa Marga Related Business (JMRB). Kemudian Waskita Karya akan melakukan IPO saham anak usaha kemungkinan diwujudkan tahun 2021, namun belum mau menjelaskan secara detail anak usaha yang akan IPO dan juga target dana yang bisa diperoleh. Terakhir anak usaha PT Telkom yang bernama PT Dayamitra Telekomunikasi (Mitratel) akan melakukan penawaran umum saham perdana (Initial Public Offering/IPO) pada November 2021.
Dengan melihat banyaknya BUMN dan anak perusahaan BUMN yang sudah go public menunjukkan bahwa kinerja sebagian BUMN sebenarnya sudah cukup baik. Meski demikian dari 108 BUMN tersebut sebagian besar masih memiliki kinerja yang tidak memadai. Berdasarkan penjelasan staf khusus Menteri BUMN tanggal 30 September 2020 telah merinci BUMN yang akan dipertahankan dan dikembangkan itu ada 41 BUMN, yang dikonsolidasikan atau dimerger 34 BUMN, yang akan dikelola dan dimasukkan ke PT Perusahaan Pengelola Aset (Persero) atau PPA sebanyak 19 BUMN, dan yang dilikuidasi dicairkan melalui PPA sebanyak 14 perseroan. Dari 14 perseroan yang akn dilikuidasi bocorannya yang terungkap hanya 9 yakni Merpati Nusantara; Kertas Letjes (keduanya gagal PKPU dan sudah dikeluarkan dari daftar 108 BUMN); Industri Gelas; Kertas Kraft Aceh; Survey Udara Penas; Industri Sandang Nusantara; Dirgantara Indonesia; PT Pal Indonesia dan PT Industri Kapal Indonesia.
Selanjutnya, pada tanggal 22 Oktober 2020, staf khusus Menteri BUMN menjelaskan bahwa upaya perbaikan kinerja BUMN dilakukan mengacu pada pengelompokkan BUMN dalam 4 kelompok yakni pertama adalah BUMN dengan nilai ekonomi tinggi, yang memberikan nilai ekonomi tinggi baik berupa pajak, dividen maupun manfaat ekonomi lainnya misalnya Bank BNI; Semen Indonesia; Bank Mandiri Pelindo dan MIND ID. BUMN seperti ini akan semakin ditingkatkan kinerjanya.Â
Kedua, BUMN dengan nilai layanan publik tinggi, yang mengemban tugas Public Service Obligation misalnya Pertamina; Telkom; dan Bank BRI. Beberapa BUMN yang akan didorong untuk meningkatkan layanan  kewajiban publik yakni Peruri, Damri, Bulog, Pupuk Indonesia; Hutama Karya, dan PLN. BUMN seperti ini akan ditetapkan pembiayaan Public Service Obligation masing-masing. Ketiga adalah BUMN yang tidak termasuk keduanya namun masih sehat akan di merger dengan BUMN yang sejenis atau dijadikan anak perusahaan dari BUMN holding. Yang terakhir adalah BUMN yang tidak termasuk keduanya namun tidak sehat akan dilikuidasi.
Dengan berbekal pengalaman selama ini penulis mencoba membedah strategi kementerian BUMN saat ini dalam upaya meningkatkan kinerja keuangan BUMN yang ada. Sebenarnya strategi sebagaimana yang dikemukakan oleh staf khusus Menteri BUMN tersebut sudah memadai namun masih belum cukup tajam untuk memperbaiki keadaan saat ini. Masih terdapat beberapa langkah lagi yang harus dilakukan sehingga diperoleh hasil yang memuaskan.
Mengacu pada UU BUMN yang sebenarnya sudah cukup baik tapi sedang dicoba untuk diubah oleh sekelompok pihak untuk mengakomodir kepentingan golongannya maka pengelompokan BUMN berdasarkan bentuknya terbagi 4 yakni BUMN Terbuka, BUMN Persero, BUMN Perum dan Perusahaan dengan kepemilikan minoritas.
Dalam UU BUMN tersebut disebutkan dalam pasal 72 dan pasal 74 bahwa dalam upaya meningkatkan kinerja dan penyehatan BUMN dilakukan dengan cara restrukturisasi dan privatisasi. Restrukturisasi dilakukan dengan cara restrukturisasi sektoral maupun restrukturisasi perusahaan. Restrukturisasi perusahaan dilakukan dengan langkah memperbaiki lingkungan usaha, memperbaikan hubungan tata kelola (GCG) dan restrukturisasi internal. Restrukturisasi internal mencakup keuangan, organisasasi/manajemen, operasional, system dan prosedur.
Sebagaimana mandat yang diberikan MPR maka Pemerintah berkewajiban untuk menyehatkan BUMN sesuai dengan pertimbangan asas biaya dan manfaat dari restrukturisasi tersebut. Sejak UU BUMN ditetapkan tahun 2003 sudah banyak upaya yang dilakukan kementerian BUMN dalam melakukan restrukturisasi misalnya holdingisasi BUMN pertanian dan BUMN pertambangan merupakan salah satu langkah perbaikan lingkugan usaha. Tata kelola perusahaan yang baik (good corporate governance/GCG), pengelolaan risiko, penilaian KPI Direksi dan Komisaris, serta perbaikan pengendalian intern juga sudah diterapkan terus menerus di dalam BUMN. Belum terhitung banyaknya upaya restrukturisasi internal yang dilakukan secara intens terhadap masing-masing BUMN.
Sebagai contoh klasik dari restrukturisasi internal adalah program penyehatan Djakarta Lloyd dengan menerbitkan 4 Peraturan Pemerintah terkait perubahan struktur modal dan 3 Peraturan Menteri Keuangan terkait restrukturisasi hutang kepada Pemerintah. Setelah lolos dari PKPU tahun 2013 ternyata saat ini Djakarta Lloyd kembali masuk ke dalam program penyehatan PPA. Hal ini disebabkan bisnis itu bersifat dinamis. Semua tergantung pada keahlian nahkoda yang mengendalikan jalannya perusahaan.Â
Demikian pula program penyehatan Istaka Karya juga telah berhasil menyelamatkan perusahaan dari kehancuran dan saat ini cukup puas menjadi subkon dari BUMN karya yang lain. Disisi lain, Kertas Letjes dan Merpati Nusantara ternyata nasibnya berbeda karena tidak berhasil lolos dari PKPU dan divonis pailit oleh Pengadilan Niaga namun tak kunjung diproses oleh Kementerian BUMN. Sedangkan program penyehatan terhadap PT Industri Gelas dan PT Industri Sandang ternyata tidak juga berhasil menyelamatkan kedua BUMN tersebut. Sementara itu, sebagai dampak pandemix banyak BUMN yang juga mulai goyah dan merosot kinerja keuangannya sehingga harus dilimpahkan pengelolaannya kepada PT PPA untuk disehatkan bahkan terancam untuk dilikuidasi misalnya PT Pal Indonesia dan PT Industri Kapal Indonesia.
Mandat untuk melakukan privatisasi juga telah banyak diselesaikan oleh Kementerian BUMN selama ini. Cara privatisasi yang pertama adalah melakukan penawaran saham perdana (Initial Public Offerring/IPO) pada BUMN sehat. Saat ini sedikitnya ada 5 BUMN yang siap untuk IPO misalnya Hutama Karya, Nindya Karya, Pupuk Indonesia, Bahana PUI dan Danareksa. Kelima BUMN tersebut memenuhi syarat untuk segera go-publik.
Pertama adalah kinerja keuangannya cukup sehat dan yang kedua adalah sector usahanya terbuka dan sangat kompetitif. Namun pengalaman pahit IPO Garuda Indonesia yang hampir menyeret beberapa BUMN mengarah kebangkrutan membuat Kementerian BUMN menghentikan sementara IPO beberapa BUMN lainnya. Pada saat itu, kesalahan penetapan harga perdana dari Rp750 menjadi Rp620 di pasar sekunder atau melorot 17,33% serta undersubscribed 47,48% dari saham yang ditawarkan dianggap sebagai kegagalan IPO BUMN. Bahkan per tanggal 4 Februari 2021 harga saham GIAA hanya senilai Rp318.
Bentuk privatisasi yang lain adalah dengan Direct Placement kepada Investor strategis dilakukan untuk BUMN yang berada pada sector usaha dengan persaingan ketat dengan swasta. Penawaran penempatan dapat juga diberikan kepada Pemerintah Propinsi setempat. BUMN yang perlu segera diserah-terimakan kepada pihak Pemda adalah Kawasan Berikat Nusantara kepada Pemprop DKI, Kawasan Industri Medan kepada Pemprop Sumut, Kawasan Industri Makasar kepada Pemprop Sulawesi Selatan, Kawasan Industri Wijaya Kusuma kepada Pemprop Jateng, PDP Batam kepada Pemprop Kepri, TWC Borobudur kepada Pemprop DI Yogyakarta serta ITDC kepada Pemprop Bali.
Cara klasik berupa menyuntikan dana tunai dari APBD ke dalam ekuitas BUMN tersebut cukup merepotkan karena amat tergantung pada kemampuan daerah tersebut untuk menyisihkan dana tunai dari kas daerah. Bila Pemerintah Pusat berkenan maka ada cara lebih mudah berupa pengalokasian DAU dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah untuk dipergunakan membeli saham ketujuh BUMN tersebut sehingga tidak perlu ada aliran dana tunai di dalam transaksi ekuitas tersebut sedangkan proses pengalihan kepemilikan dapat tetap dilakukan.
Direct Placement juga dapat dilakukan dengan melakukan penawaran blok saham kepada investor strategis dari luar negeri maupun dalam negeri dengan membuat Share Purchase Agreement (SPA). Cara ini lebih mudah karena hanya berhubungan dengan satu atau beberapa calon investor saja. Berdasarkan UU BUMN maka cara ini dilakukan oleh Komite Privatisasi dengan beauty contest.Â
Namun agaknya Kementerian BUMN masih trauma atas penjualan Indosat jaman dulu dimana banyak pihak yang menyalahkan keputusan penjualan Indosat. Padahal pertimbangan Kementerian BUMN saat itu telah memutuskan tidak perlu memiliki dua perusahaan yang bergerak di bidang yang sama.Â
Kalau tidak di merger maka diputuskan untuk menjual salah satu. Dari hasil penjualan 41,9% saham Indosat senilai $627,3 juta yang masuk ke kas Negara hanya sebesar $583,4 juta dan sisanya sebesar $43,9juta atau 7% merupakan biaya pengurusan. Harga penjualan melalui direct placement sebesar Rp12.950 per lebar dibandingkan harga dibursa saat itu sebesar Rp8.600 per lembar sehingga terdapat premi akuisisi sebesar 50%. Prestasi yang cukup baik untuk transaksi direct placement.
Selanjutnya, beberapa BUMN yang layak untuk segera ditawarkan kepada investor luar negeri misalnya PT Dirgantara Indonesia kepada CASA Spanyol atau Busung Korea Selatan. Hal ini sejalan dengan amanat UU Cipta Kerja yang telah membuka laut udara dan hutan di Indonesia untuk investor asing. Demikian pula halnya Djakarta Lloyd juga dapat ditawarkan kepada Hapag Lloyd Belanda atau CMA-CGM Perancis. Mungkin yang dapat memberikan keuntungan besar berupa dana tunai untuk Pemerintah adalah menawarkan Pindad kepada Thales Perancis atau Ren Metal Inggris.
Meski demikian investor dalam negeri juga harus diberi kesempatan untuk membeli sebagian saham BUMN. Beberapa BUMN yang layak untuk ditawarkan kepada investor dalam negeri misalnya Sarinah yang sebaiknya ditawarkan langsung kepada Pasaraya atau Matahari. Primissima juga dapat ditawarkan kepada GKBI atau SRIL. Demikian pula HI Natour dapat ditawarkan kepada Santika Group atau Hotel Jayakarta Group. Pelaksanaan penjualan blok saham dilakukan oleh Komite Privatisasi sesuai peraturan perundangan yang berlaku.
Cara privatisasi paling unik dalam UU BUMN adalah dengan menawarkan blok saham kepada manajemen dan/atau karyawan perusahaan tersebut. Hal ini pernah dilakukan terhadap PT Cemani Toka dimana saham BUMN tersebut dibeli oleh manajemen dan koperasi karyawan perusahaan tersebut.Â
Penerapan cara privatisasi ini mungkin layak dilakukan kepada Istaka Karya dimana hasil keputusan PKPU menetapkan hutang kreditur diubah menjadi saham seri B tanpa hak suara dan diangsur pengembaliannya. Melalui RUPS luar biasa, keputusan PKPU tersebut dapat mengubahnya menjadi saham biasa dengan hak suara dan kemudian mendaftarkan Istaka Karya ke OJK untuk menjadi perusahaan public non listed. Hal ini akan menyelamatkan Istaka Karya dari kewajiban angsuran pembayaran buy back saham seri B ex Kreditur PKPU tersebut sehingga dana yang sedianya untuk membayar kewajiban angsuran buy back dapat dialihkan untuk pengembangan perusahaan.
Mengacu pada PP 72/2016 terdapat peluang untuk menjual saham anak perusahaan BUMN dengan cara Direct Placement. Sehubungan dengan hal tersebut maka BUMN juga diberi kesempatan untuk melepaskan sebagian kepemilikan sahamnya kepada investor strategis dengan tujuan untuk memperbaiki kinerja keuangan anak perusahaan tersebut dan memperoleh dana tunai untuk pengembangan usaha perusahaan induk/BUMN. Beberapa anak perusahaan BUMN yang layak untuk dijual dengan Direct Placement misalnya Indofarma.
Bila 51% atau 1579 juta lembar saham Indofarma dijual dengan direct placement kepada investor strategis, maka dengan harga bursa per 4 Februari 2021 sebesar Rp3.010 ditambah premi 50% maka akan diperoleh dana tunai Rp7,13 triliun. Bandingkan dengan target kontribusi dividen BUMN dalam APBN 2021 yang hanya sebesar Rp26,1 turun 48,44% terhadap realisasi dividen BUMN tahun 2020 yang mencapai Rp50,63 triliun. Bandingkan juga dengan target penerbitan SBN ritel 2021 yang mencapai Rp80 triliun naik sedikit terhadap realisasi penerbitan SBN ritel 2020 sebesar Rp76.81 triliun.
Bersandarkan pada pengalaman saat melakukan restrukturisasi di salah satu BUMN, bagian tersulit dalam melaksanakan restukturisasi dan privatisasi adalah saat rapat interdept dengan banyak instansi pemerintah. Hal ini disebabkan setiap perubahan struktur modal harus melalui Peraturan Pemerintah.Â
Penjelasan mengenai tujuan restrukturisasi dan privatisasi kepada masing-masing instansi perlu dilakukan untuk memperoleh sinkronisasi karena setiap instansi pemerintah memiliki tugas dan wewenangnya masing-masing. Bagian terakhir saat melakukan koordinasi dengan Banggar DPR dan Sekneg juga harus dilakukan dengan seksama mengingat keduanya adalah pihak yang paling bertanggungjawab atas penerbitan Peraturan Pemerintah.
Berdasarkan uraian tersebut diatas dapat disimpulkan bahwa amanat UU BUMN tahun 2003 untuk melakukan restrukturisasi dan privatisasi BUMN tetap harus dilakukan dalam upaya meningkatkan kinerja keuangan BUMN. Sejalan dengan amanat UU Cipta Kerja maka proses privatisasi dapat dilakukan pada hampir semua bidang industri BUMN sehingga memberi kesempatan seluas-luasnya kepada Kementerian BUMN untuk meningkatkan kontribusi BUMN dalam APBN.
- Dr Dayan Hakim NS
