Secara keseluruhan, pekerjaan empiris tentang dampak tingkat pajak terhadap pertumbuhan di negara-negara berkembang tidak menghasilkan kesimpulan yang tegas. Bahkan model pertumbuhan endogen yang memungkinkan pengaruh kebijakan pajak terhadap pertumbuhan tidak memberikan jawaban konsensus tentang apakah pajak yang lebih tinggi menekan laju pertumbuhan ekonomi yang lebih cepat (Mintz 2003). Sulit untuk memisahkan pengaruh tingkat pajak dari tingkat pengeluaran dan keseimbangan anggaran. Tidak mengherankan, spesifikasi model yang berbeda menghasilkan hasil yang berbeda. Pengaruh struktur pajak terhadap pertumbuhan ekonomi adalah masalah yang sama-sama belum terselesaikan (OECD 2008). Secara teori, tentu saja, ketidaknetralan dalam struktur pajak membebani perekonomian.
Dengan menggunakan model ekuilibrium umum yang dapat dihitung, biaya kesejahteraan beberapa pajak di beberapa negara berkembang diperkirakan lebih dari 100 persen dari jumlah pajak yang dipungut (Rutherford, Light, dan Barrera 2005). Yang lain menunjukkan efek stimulus dari pengurangan tarif pajak. Bukti di sini juga tidak jelas. Ivanova, Keen dan Klemm (2005), misalnya, tidak menemukan bukti efek samping penawaran dari pengurangan tarif Rusia dan penerapan pajak penghasilan tarif tetap, tetapi Martinez-Vazquez, Rider dan Wallace (2008) menemukan bukti adanya tenaga kerja efek pasokan. Seperti yang ditunjukkan Lindert (2003) dalam konteks sejarah, efek pajak dalam pengaturan negara tertentu sering kali bergantung pada karakteristik yang sangat rinci dari desain dan implementasi pajak yang tidak mudah ditangkap dalam model ekonometrik.
Beberapa negara dengan beban pajak yang tinggi memiliki tingkat pertumbuhan yang tinggi. Beberapa negara dengan beban pajak rendah memiliki tingkat pertumbuhan yang rendah. Melihat hubungan antara tingkat pertumbuhan dan tarif pajak di Amerika Serikat selama 50 tahun terakhir, misalnya, menunjukkan bahwa A.S. telah mengalami periode pertumbuhan ekonomi terbesar selama tahun-tahun di mana tarif pajak tertinggi (Slemrod dan Bakija 1996). Ini tidak berarti bahwa tarif pajak yang tinggi adalah kunci pertumbuhan ekonomi: tingkat pertumbuhan mungkin lebih tinggi di tahun-tahun dengan tarif pajak yang tinggi jika tarifnya lebih rendah. Namun hal itu memberikan satu lagi indikasi bahwa masih banyak yang belum kita pahami tentang hubungan antara pajak dan pertumbuhan. Memang, tidak peduli bagaimana data dimanipulasi, biasanya sulit untuk mendeteksi hubungan yang signifikan secara ekonomi antara variasi baik tingkat pajak dan struktur pajak dari waktu ke waktu dan tingkat pertumbuhan baik di negara-negara OECD atau di negara berkembang. memproses dan menghasilkan pendapatan hanya ketika diimplementasikan. Apa yang dapat dilakukan sampai batas tertentu menentukan apa yang dilakukan di negara mana pun. Di banyak negara berkembang, seperti yang telah disebutkan, ada sektor pertanian tradisional yang besar yang tidak mudah dikenakan pajak. Seringkali ada juga ekonomi informal (bayangan) yang signifikan yang sebagian besar berada di luar struktur pajak formal (Alm, Martinez-Vazquez dan Wallace 2004). Sampai batas tertentu ukuran ekonomi 'tidak kena pajak' itu sendiri mungkin merupakan fungsi dari desain dan implementasi sistem pajak. Misalnya, tarif pajak asuransi sosial yang tinggi yang dikenakan di beberapa negara dapat membuat pengusaha enggan melaporkan tingkat pekerjaan, mendorong rendahnya pelaporan tingkat upah, dan mendorong perkembangan ekonomi informal. Jika pendapatan pajak yang lebih rendah mengakibatkan pemerintah menaikkan tarif pajak lebih jauh, insentif untuk menghindari pajak akan diperburuk. Masalah seperti itu lebih sulit untuk diatasi ketika kapasitas administratif suatu negara terbatas, seperti di sebagian besar negara berpenghasilan rendah.
Pentingnya administrasi yang baik telah lama menjadi jelas bagi mereka yang peduli dengan kebijakan pajak di negara-negara berkembang seperti yang tidak ada dalam praktiknya. Sistem perpajakan nyata yang dihadapi masyarakat dan bisnis tidak hanya mencerminkan undang-undang perpajakan tetapi juga bagaimana undang-undang tersebut benar-benar diterapkan dalam praktik. Bagaimana sistem pajak dikelola mempengaruhi hasil, kejadian, dan efisiensinya (Tanzi 1991). Administrasi pajak terlalu penting untuk hasil kebijakan untuk diabaikan oleh reformis kebijakan pajak. Sayangnya, administrasi pajak adalah tugas yang sulit bahkan pada waktu dan tempat terbaik, dan kondisi di beberapa negara berkembang sesuai dengan spesifikasi ini.
Tentu saja, banyak aspek penting dari sistem perpajakan yang tidak langsung terlihat dalam angka penerimaan yang tercatat. Undang-undang perpajakan muncul dari proses politik dan menghasilkan pendapatan hanya ketika diterapkan. Apa yang dapat dilakukan sampai batas tertentu menentukan apa yang dilakukan di negara mana pun. Di banyak negara berkembang, seperti yang telah disebutkan, ada sektor pertanian tradisional besar yang tidak mudah dikenakan pajak. Seringkali ada juga ekonomi informal (bayangan) yang signifikan yang sebagian besar berada di luar struktur pajak formal (Alm, Martinez-Vazquez dan Wallace 2004). Sampai batas tertentu ukuran ekonomi 'tidak kena pajak' itu sendiri mungkin merupakan fungsi dari desain dan implementasi sistem pajak. Misalnya, tarif pajak asuransi sosial yang tinggi yang dikenakan di beberapa negara dapat membuat pengusaha enggan melaporkan tingkat pekerjaan, mendorong rendahnya pelaporan tingkat upah, dan mendorong perkembangan ekonomi informal. Jika pendapatan pajak yang lebih rendah mengakibatkan pemerintah menaikkan tarif pajak lebih jauh, insentif untuk menghindari pajak akan diperburuk. Masalah seperti itu lebih sulit untuk diatasi ketika kapasitas administratif suatu negara terbatas, seperti di sebagian besar negara berpenghasilan rendah.
Pentingnya administrasi yang baik telah lama menjadi jelas bagi mereka yang peduli dengan kebijakan pajak di negara-negara berkembang seperti yang tidak ada dalam praktiknya. Sistem perpajakan nyata yang dihadapi masyarakat dan bisnis tidak hanya mencerminkan undang-undang perpajakan tetapi juga bagaimana undang-undang tersebut benar-benar diterapkan dalam praktik. Bagaimana sistem pajak dikelola mempengaruhi hasil, kejadian, dan efisiensinya (Tanzi 1991). Administrasi pajak terlalu penting untuk hasil kebijakan untuk diabaikan oleh reformis kebijakan pajak. Sayangnya, administrasi pajak adalah tugas yang sulit bahkan pada waktu dan tempat terbaik, dan kondisi di beberapa negara berkembang sesuai dengan spesifikasi ini. Selain itu, administrasi secara inheren bersifat spesifik negara dan secara mengejutkan sulit untuk diukur baik dari segi output maupun input. Administrasi pajak terbaik bukan hanya yang mengumpulkan pendapatan paling banyak; memfasilitasi kepatuhan pajak bukan hanya masalah hukuman yang memadai bagi ketidakpatuhan; administrasi pajak bergantung pada tindakan (dan reaksi) swasta sebanyak atau lebih pada tindakan publik (dan reaksi); dan ada interaksi yang kompleks antara berbagai faktor lingkungan, kekhususan hukum pajak substantif dan prosedural, dan hasil dari upaya administratif yang diberikan. Semua ini membuat administrasi perpajakan menjadi hal yang kompleks.
Meskipun demikian, dalam arti yang sangat nyata, "administrasi pajak adalah kebijakan pajak" (Casanegra de Jantscher 1990, 179). Bagaimana pendapatan dibangkitkan efek dari upaya menghasilkan pendapatan pada pemerataan, nasib politik pemerintah, dan tingkat kesejahteraan ekonomi mungkin sama (atau lebih) penting dengan seberapa banyak pendapatan yang diperoleh. Biaya administrasi pajak swasta maupun publik harus diperhitungkan. Perhatian harus diberikan pada sejauh mana pendapatan dapat diatribusikan pada penegakan (intervensi aktif dari administrasi) daripada kepatuhan (peran administrasi yang relatif pasif sebagai penerima pendapatan yang dihasilkan oleh fitur lain dari sistem). Menilai hubungan antara upaya administratif dan hasil pendapatan bukanlah tugas yang sederhana. Pekerjaan tentang hal ini baru saja dimulai di negara maju (OECD 2009), dan meskipun ada beberapa upaya perintis (Gallagher 2004), kita hampir tidak tahu apa-apa tentang dimensi penting perpajakan di negara berkembang ini.
Hal yang sama dapat dikatakan tentang determinan yang lebih mendasar dari perubahan sistem perpajakan ekonomi politik perpajakan. Mereka yang merancang dan menerapkan sistem perpajakan, seperti mereka yang mencoba menghindarinya, mungkin menganggap diri mereka sebagai orang yang sangat 'praktis' yang menanggapi dunia di sekitar mereka seperti yang mereka lihat. Keynes (1936, 384-85) pernah berkata bahwa "pria praktis, yang percaya diri mereka cukup bebas dari pengaruh intelektual, biasanya budak dari beberapa ekonom yang mati cepat atau lambat, itu adalah ide, bukan kepentingan pribadi, yang berbahaya bagi baik atau jahat." Diktum ini terlalu menyanjung para ekonom dan memberikan bobot yang terlalu kecil pada kepentingan dan faktor lainnya. Kebijakan pajak dibentuk tidak hanya oleh ide dan kepentingan pribadi tetapi juga oleh perubahan kondisi ekonomi, oleh kendala administratif dan kemungkinan teknologi, dan, terutama, oleh institusi politik di mana faktor-faktor ini mempengaruhi keputusan kebijakan. Negara berkembang tidak berbeda dengan negara lain: ide, kepentingan, dan institusi menentukan kebijakan pajak. Sistem pajak terbaik untuk negara mana pun mungkin adalah sistem yang mencerminkan struktur ekonominya, kapasitasnya untuk mengelola pajak, kebutuhan layanan publiknya, dan aksesnya ke sumber pendapatan lain seperti bantuan atau minyak. Selain itu, ia juga harus memperhitungkan faktor-faktor samar tetapi penting seperti 'moral pajak', 'budaya pajak', dan, mungkin di atas segalanya, tingkat 'kepercayaan' yang ada antara masyarakat dan pemerintahnya. Keputusan kebijakan pajak tidak dibuat dalam ruang hampa. Sistem perpajakan juga tidak diterapkan dalam satu kesatuan. Pajak yang diadopsi di suatu negara dan bagaimana mereka dikelola selalu dan di mana-mana bergantung pada jalur dan spesifik konteks. Mereka mencerminkan hasil interaksi sosial dan politik yang kompleks antara kelompok-kelompok yang berbeda dalam masyarakat dalam konteks kelembagaan yang didirikan oleh sejarah dan kapasitas administrasi negara. Seperti halnya administrasi perpajakan, politik pajak juga perlu mendapat perhatian yang serius dari pihak-pihak yang berkepentingan untuk memperbaiki kebijakan perpajakan. Namun, selama beberapa dekade terakhir, banyak dari kebenaran kebijakan yang tercantum di atas dibatalkan. Pedoman baru dan berbeda untuk pembuat kebijakan pajak muncul dari penelitian pajak. Yang paling penting, konsumsi pajak menjadi terhormat secara intelektual.
Memang, bagi banyak ekonom saat ini jika masih sedikit pembuat kebijakan sistem pajak yang baik kemungkinan besar didasarkan pada konsumsi pajak. Memang, banyak literatur teoretis (sebagian besar Amerika) tentang hal ini pada 1980-an dan 1990-an berfokus pada bagaimana merancang dan menerapkan pajak konsumsi progresif yang 'optimal' untuk menggantikan pajak penghasilan, meskipun tidak ada yang benar-benar melakukannya, di mana pun. Baru-baru ini, antusiasme sebelumnya untuk substitusi pajak grosir seperti itu tampaknya telah mereda bahkan di kalangan teoretis. Namun, efek residual yang penting tetap ada: beberapa ekonom sekarang tertarik untuk mengenakan pajak pendapatan modal dengan tarif tinggi, jika memang ada.
Dua hasil utama yang relevan dengan kebijakan dari penelitian pajak baru-baru ini menonjol. Pertama, perluasan PPN di seluruh dunia mungkin diuntungkan sampai batas tertentu dengan penghapusan (sebagian besar) ekonom profesional dari daftar penentang pajak konsumsi umum. Anehnya, hasil praktis utama dari diskusi teoretis yang berkepanjangan tentang bentuk-bentuk 'baru' dari pajak konsumsi langsung progresif mungkin telah mendorong pajak konsumsi tidak langsung yang lebih baik tetapi masih tidak terlalu (jika sama sekali) progresif. Kedua, di mata semakin banyak ekonom, semakin sulit untuk membuat kasus yang baik selain kesulitan praktis untuk membedakan satu dari yang lain untuk mengenakan pajak pendapatan dari tenaga kerja dan pendapatan dari modal secara identik.
Apa artinya ini bagi negara berkembang? Mengganti pajak pendapatan dengan pajak konsumsi progresif di negara-negara seperti itu seperti upaya yang diilhami oleh Kaldor di India dan apa yang saat itu Ceylon (sekarang Sri Lanka) tunjukkan sejak lama (Goode 1961) tidak pernah menjadi kemungkinan yang nyata. Pada akhirnya, selain membuat PPN lebih dapat diterima, dampak praktis utama dari semua keributan tentang potensi bentuk baru pajak konsumsi langsung mungkin adalah menghidupkan kembali pajak penghasilan di negara-negara berkembang dengan mengubahnya menjadi sesuatu yang lebih mendekati pajak ganda, dengan tingkat upah yang agak progresif tetapi sebagian besar pajak modal tetap (Bird dan Zolt 2009).
