Elite Capture dan Tantangan Program Pemerataan Jokowi

Dalam pidato kenegaraannya tanggal 16 agustus 2017 di depan gedung parlemen, Presiden Joko Widodo menyatakan bahwa pemerintahannya saat ini berfokus pada pemerataan dan keadilan ekonomi. Presiden berkata bahwa "Sudah 71 tahun Indonesia merdeka, kita belum mampu memutus rantai kemiskinan, memutus rantai pengangguran, memutus rantai ketimpangan dan kesenjangan sosial". Maka fokus pemerintahannya saat ini yakni menegakkan keadilan, untuk membuat seluruh rakyat Indonesia meraih kemajuan bersama.

Melalui percepatan pembangunan infrastruktur di seluruh pelosok Tanah Air khususnya di desa-desa, di daerah-daerah pinggiran dan wilayah perbatasan guna memperkuat konektivitas nasional, perubahan paradigma pembangunan dari yang bersifat konsumtif menjadi produktif, dari yang bersifat Jawa Sentris menjadi Indonesia Sentris, sehingga pertumbuhan ekonomi dapat dinikmati oleh semua masyarakat Indonesia.

Upaya ini terlihat dari postur anggaran belanja negara dimana anggaran untuk infrastruktur, pendidikan, kesehatan, perlindungan sosial dan dana desa naik tiap tahunnya. Secara fungsi, anggaran untuk pelayanan umum mendapat porsi terbesar, yakni 30,3 persen dari total anggaran belanja pemerintah pusat. Disusul anggaran untuk ekonomi dan perlindungan sosial, yang masing-masing mendapatkan porsi 23,9 persen dan 11,2 persen.

Namun banyak dari anggaran yang penting untuk program pemerataan ini dimandatkan kepada pemerintah daerah melalui transfer daerah, baik dalam bentuk dana alokasi umum, dana alokasi khusus, dana bagi hasil hingga dana desa. Hal ini sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, dimana pemerintah daerah memiliki kewenangan untuk mengelola keuangan yang bersumber dari APBN.

Dalam trennya beberapa tahun, alokasi anggaran untuk Transfer ke Daerah dan Dana Desa dalam periode 2013--2016 mengalami peningkatan yang signifikan dengan rata-rata pertumbuhan sebesar 10,2 persen pertahun, yaitu dari Rp.513,3 triliun pada tahun 2013 meningkat menjadi Rp.710,3 triliun pada tahun 2016. Untuk tahun 2017 realisasinya diperkirakan mencapai Rp.755,9 triliun.

Sedangkan pada RAPBN 2018 alokasi anggaran Transfer ke Daerah dan Dana Desa porsinya mencapai 34,53 persen dari total anggaran belanja negara. Totalnya anggaran untuk Transfer ke Daerah dan Dana Desa pada RAPBN 2018 sebesar Rp.761,1 triliun atau meningkat sekitar 0,7 persen dari outlook tahun 2017.

Dalam RAPBN 2018 ini, ada beberapa pagu anggaran yang mengalami kenaikan seperti dana insentif daerah naik sebesar Rp 1 triliun menjadi Rp 8,5 triliun dan dana otonomi khusus (Papua, Papua Barat dan Aceh) dan keistimewaan DI Yogyakarta juga naik Rp 679,7 miliar menjadi Rp 20,92 triliun. Sedangkan dana desa tetap sebesar Rp 60 triliun.

Apabila diurai menurut fungsi, anggaran untuk infrastruktur yang dialokasikan melalui Transfer ke Daerah dan Dana Desar sebesar Rp.182,8 triliun pada RAPBN 2018, meningkat dibanding outlook 2017 yang mencapai Rp.178,6 triliun. Untuk anggaran kedaulatan pangan yang dialokasikan kepada pemerintah daerah yakni Dana Alokasi Khusus untuk Irigasi sebesar Rp.4,2 triliun dan Dana Alokasi Khusus untuk Pertanian sebesar Rp.1,7 triliun.

Sedangkan untuk anggaran kesehatan yang dialokasikan melalui Transfer ke Daerah dan Dana Desa sebesar Rp. 29,8 triliun, untuk anggaran pendidikan sebesar Rp.279,3 triliun, yang terdiri dari Dana Alokasi Khusus fisik dan non-fisik untuk rehabilitasi ruang relas, pembangunan sekolah, tunjangan profesi guru serta Bantuan Operasional Sekolah.

Dengan postur demikian, pemerintah daerah mendapat alokasi yang cukup besar dari anggaran belanja negara. Ditambah, alokasi anggaran tersebut memiliki dimensi yang berkaitan dengan kebutuhan dasar masyarakat seperti pendidikan, kesehatan, infrastruktur dan pelayanan publik. Hal ini memang ditujukan untuk mengurangi kesenjangan layanan publik antardaerah, penyediaan pelayanan dan infrastruktur dasar di daerah, sehingga diharapkan terjadi pemerataan pembangunan dan pertumbuhan ekonomi yang adil. Namun hal tersebut tak berarti bersih dari tantangan, terutama yang berpotensi menghambat adanya pemerataan dan keadilan ekonomi itu sendiri.

Tantangan Pemerataan

Otonomi daerah merupakan capaian luar biasa pasca Orde Baru yang diharapkan mampu mengatasi kesenjangan antarwilayah di Indonesia, namun sudah 19 tahun berjalan sejak reformasi 1998, otonomi daerah tidak membuahkan hasil seperti yang diharapkan. Dilihat dari angka kemiskinan, masih terdapat sekitar 10 Provinsi dengan tingkat kemiskinan tertinggi, yang angkanya diatas tingkat kemiskinan nasional, yaitu 10,64 persen.

Begitu juga apabila dilihat dari gini rasio, masih terdapat sekitar 10 Provinsi dengan angka ketimpangan tertinggi, yang juga angkanya diatas gini rasio nasional sebesar 0,394. Artinya, otonomi daerah belum optimal untuk mengurangi kesenjangan dan kemiskinan di daerah. Bahkan dari sejumlah provinsi yang memiliki angka gini rasio dan tingkat kemiskinan yang tinggi banyak diantaranya justru provinsi yang mendapatkan alokasi anggaran yang relatif besar, baik melalui dana bagi hasil sumber daya alam, dana otonomi khusus, dan dana perimbangan lainnya.

Faktor dominan yang mengakibatkan disfungsinya otonomi daerah antara lain disebabkan karena sejumlah pemerintah daerah dinilai lebih fokus menjalankan kekuasaan politik daripada melakukan upaya pengentasan kemiskinan dan pemerataan pembangunan. Dengan kata lain, pemerintah daerah memiliki kecenderungan hanya mengejar kekuasaan politik dan memperkaya diri. 

Hal ini dibuktikan dari hasil penelusuran informasi keuangan yang dilakukan oleh PPATK sepanjang 2014, dimana PPATK mendapati 54 rekening gendut milik kepala daerah. Berdasarkan hasil analisisnya, terdapat 26 bupati yang memiliki nilai rekening lebih dari Rp 1 triliun dan 12 gubernur dengan kepemilikan rekening di atas Rp 100 miliar. Tentu jumlah uang itu tidak sesuai dengan gaji yang mereka dapat sebagai kepala daerah, yang di identifikasi sebagai Illicit Enrichment.

Salah satu upaya sejumlah kepala daerah mempertahankan kekuasaan dan mengakumulasi kekayaan yaitu melalui dinasti politik. Data Kementerian Dalam Negeri 2015 menemukan terdapat 61 kepala daerah teridentifikasi membangun dinasti politik, yang berarti sekitar 11 persen dari total daerah yang ada. Dan menguatnya dinasti politik ini berdampak pula pada besarnya potensi korupsi di daerah. Karena adanya dinasti politik dapat menurunkan tingkat akuntabilitas keuangan daerah serta mengebiri mekanisme check and balanced.

Data yang dilansir KPK per 23 Mei 2017 mengungkapkan bahwa dalam sepuluh tahun, sebanyak 46 Bupati/Walikota dan 10 Gubernur terjerat tindak pidana korupsi, dan sebagian besar melakukan praktik korupsi di sektor pengelolaan anggaran dengan modus penyuapan, diikuti sektor pengadaan barang/jasa dan perijinan. Banyaknya modus penyuapan di sektor pengelolaan anggaran ini berkaitan dengan banyaknya alokasi anggaran dari pemerintah pusat dan para pemimpin daerah memiliki kewenangan yang cukup besar terkait penggunaan anggaran.

Hal inilah yang kemudian berpotensi besar memunculkan fenomena "elite capture" dimana para elite melalui kekuasaan/kewenangan (power) serta kekayaan yang mereka miliki mencoba mengambil keuntungan dari kesempatan-kesempatan baru untuk memperbesar kekayaan mereka. Fenemona elite capture ini yang kemudian banyak menghambat program pemerataan pembangunan dan pengentasan kemiskinan di daerah. Dimana anggaran yang diperuntukan untuk program pemerataan dan penanggulangan kemiskinan justru dibajak oleh para elite di daerah.

Dengan kata lain, fenomena elite capture ini mengakibatkan kinerja pembangunan lebih rendah meskipun alokasi dana transfer ke daerah dari pemerintah pusat lebih besar. Bahkan studi Caeyers dan Dercon (2012) menemukan bahwa koneksi politik dan jaringan sosial yang tidak seimbang dalam sebuah daerah ataupun desa membuat distribusi manfaat dari program kemiskinan dan pemerataan ekonomi menjadi tidak efektif dan tidak sesuai target yang direncanakan. 

Temuan Caeyers dan Dercon menunjukan bahwa rumah tangga yang memiliki kaitan erat dengan para pejabat tingkat tinggi memiliki kemungkinan 12% lebih tinggi untuk menerima bantuan program pengentasan kemiskinan dan pemerataan daripada rumah tangga yang tidak menjadi bagian dari jaringan "vertikal" yang kuat tersebut. Bentuk-bentuk penguasaan semacam inilah yang membuat besarnya anggaran untuk pengentasan kemiskinan dan pemerataan namun angka gini rasio dan tingkat kemiskinan tak kunjung turun. Mengakibatkan angka kemiskinan dan kesenjangan semakin tinggi di tengah besarnya dana transfer ke daerah.  

Hal inilah yang memunculkan fenomena kemiskinan dan rasio gini yang parah (diatas angka nasional) justru diderita oleh mereka daerah yang mendapat dana bagi hasil sumber daya alam yang tinggi, daerah yang mendapat dana perimbangan dan dana desa yang tinggi. Untuk itu, masalah ini harus mendapat perhatian khusus dari pemerintah pusat. Karena hal inilah yang berpotensi menghambat keinginan pemerintah pusat untuk melakukan pemerataan pembangunan dan pengentasan kemiskinan.

Partisipasi masyarakat untuk melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran memang sangatlah penting. Namun yang menjadi persoalan, tingkat pendidikan yang masih relatif rendah dan kuatnya spektrum dominasi dinasti politik di beberapa daerah membuat mekanisme pengawasan kemungkinan sangat kecil terjadi. Bahkan para elite di daerah seringkali menutup ruang adanya check and balanced dan transparansi dengan berbagai cara. Maka adanya sebuah mekanisme ataupun sistem yang dapat mengontrol pengelolaan anggaran di daerah sangatlah penting untuk tercapainya pemerataan dan keadilan ekonomi, seperti yang dicita-citakan pemerintah.

Hal tersebut dapat dilakukan dengan mewajibkan adanya transparansi didaerah, misalnya dengan adanya aturan yang mewajibkan pemerintah daerah menerapkan instrumen seperti e-Budgeting dan e-Katalog dalam penggunaan dan pengelolaan anggaran. Sehingga pemerintah dan masyarakat dapat mengawasi proses penggunaan anggaran serta dapat membuat serapan anggaran makin baik dan berkualitas. Yang tak kalah penting, pemerintah pusat juga harus mempertimbangkan kembali adanya ruang diskresi yang terlalu besar, yang dimiliki oleh pemerintah daerah yang memberikan ruang meluasnya praktik korupsi didaerah. Dengan begitu, diharapkan anggaran yang dialokasikan pemerintah pusat dapat mencapai target yang dicita-citakan.