MEMAKNAI HAK MENGUASAI NEGARA
Oleh. Paul SinlaEloE - Aktivis PIAR NTT
Tulisan ini pernah dipublikasikan dalam Harian Umum Victory News, tanggal 4 September 2019
Â
Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Itulah amanat yang tertuang dalam Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945, dan menjadi hukum dasar dalam pengelolaan Sumberdaya Agraria di Indonesia. Konsep hak dari Negara untuk menguasai Sumberdaya Agraria dalam hal pengelolaan (Konsep Hak Menguasai Negara), juga bersumber dari Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945 ini.
Negara diberi hak (hak berian/kewenangan) untuk menguasai Sumberdaya Agraria, karena bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, merupakan kekayaan nasional (Pasal 1 Ayat (2) UU No. 5 Tahun 1960, Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria/UUPA) dan Negara merupakan organisasi kekuasaan seluruh rakyat Indonesia (Pasal 2 Ayat (1) UUPA). Wewenang yang bersumber pada hak menguasai dari Negara ini, secara definitive dibatasi oleh kewajiban etis, yakni digunakan untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat, dalam arti kebangsaan, kesejahteraan dan kemerdekaan dalam masyarakat dan Negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur (Pasal 2 Ayat (3) UUPA).
Wewenang atas penguasaan Sumberdaya Agraria berdasarkan sifatnya dan pada azasnya merupakan tugas Pemerintah Pusat (Penjelasan Pasal 2 UUPA). Namun demikian, pelaksanaan Hak Menguasai Negara dapat dikuasakan kepada Daerah-Daerah Swatantra dan Masyarakat Hukum Adat, sekadar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah (Pasal 2 Ayat (4) UUPA). Ketentuan dalam Pasal 2 Ayat (4) UUPA berkaitan erat dengan azas otonomi dan medebewind (penugasan pemerintah pusat kepada daerah dan desa dan dari daerah ke desa untuk melaksanakan tugas tertentu) dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Karenanya, segala sesuatunya harus diselenggarakan menurut keperluannya dan sudah barang tentu tidak boleh bertentangan dengan kepentingan nasional.
Dalam perspektif Hukum Administrasi Negara, dasar perolehan kewenangan Negara sebagaimana yang terdapat dalam Pasal 2 Ayat (1) UUPA Juncto Pasal 2 Ayat (4) UUPA, disebut dengan istilah 'atribusi'. Kewenangan atributif ini, merupakan wewenang yang diperoleh secara atribusi bersifat asli (orisinil) berasal dari peraturan perundang-undangan. Dalam hal atribusi, penerima wewenang dapat menciptakan wewenang baru atau memperluas wewenang yang sudah ada.
Menurut Jean Bodin (1530--1596), konsep Hak Menguasai Negara merupakan turunan dari Teori Kedaulatan (sovereignty theory). Argumennya, kedaulatan merupakan atribut maupun ciri khusus dan bahkan menjadi hal pokok bagi setiap kesatuan yang berdaulat atau dikenal dengan sebutan Negara. Tidak ada kekuasaan lain yang lebih tinggi yang dapat membatasi kekuasaan Negara. Teori Kedaulatan ini kemudian melahirkan penguasaan Negara atas seluruh wilayah dalam kedaulatan Negara beserta isinya. Berdasarkan kedaulatan tersebut, maka harta kekayaan (property) yang menjadi hak warga Negara tergantung pada diskresi dari pemegang kedaulatan.
Dalam ajaran kontrak sosial, Jean Jacques Rousseau (1712-1778) menegaskan bahwa kedaulatan pada hakikatnya bukanlah kekuasaan dan kekuasaan Negara adalah bukan kekuasaan tanpa batas. Kekuasaan Negara dibatasi oleh hukum alam dan hukum Tuhan, serta hukum umum yang berlaku pada semua bangsa yang dinamakan leges imperii. Kekuasaan Negara sebagai suatu badan atau organisasi rakyat, bersumber dari hasil perjanjian masyarakat (contract soscial) yang esensinya merupakan suatu bentuk kesatuan untuk membela dan melindungi kekuasaan bersama, kekuasaan pribadi dan milik setiap individu.
Di Indonesia, konsep Hak Menguasai Negara seringkali dipergunakan secara tidak tepat dan/atau diterapkan dengan tidak sempurna. Pada tataran implementasi, penekanan dari konsep Hak Menguasai Negara atas Sumberdaya Agraria di Indonesia, lebih dititikberatkan pada aspek penguasaan Negara dan tak jarang ungkapan demi kemakmuran rakyat hanya dijadikan sebagai pembenaran atas penguasaan tersebut. Pengelolaan Sumberdaya Agraria oleh Negara yang dilakukan dengan cara perampasan, pencaplokan, penggusuran adalah potret buram yang seringkali terjadi dalam implementasi konsep Hak Menguasai Negara. Inilah realita yang terjadi dalam kehidupan bernegara di Indonesa, sejak merdeka sebagai sebuah negara bangsa.
Penerapan konsep terkait Hak Menguasai Negara yang tidak tepat dan/atau tidak sempurna ini, telah berdampak pada: Pertama, ketidakpastian dalam penguasaan dan pemilikan Sumberdaya Agraria; Kedua, ketimpangan dalam penguasaan dan pemilikan Sumberdaya Agraria; Ketiga, ketidakadilan dalam relasi produksi dan distribusi Sumberdaya Agraria; dan Keempat, ketidakpastian, ketimpangan dan ketidaksesuaian dalam alokasi ruang dan pendayagunaan Sumberdaya Agraria.
Konsekuensinya adalah para subjek hukum (Rakyat, Masyarakat Adat, Negara, Institusi Keagamaan, Pemilik Modal, Korporasi dan Partai Politik), saling berkonflik untuk memperebutkan Sumberdaya Agraria. Karenanya, memaknai konsep Hak Menguasai Negara secara benar dan mengimplementasikannya secara sempurna adalah hal yang penting dan mendesak untuk segera diwujudkan demi tercapainya masyarakat Indonesia yang adil dalam kemakmuran dan makmur dalam keadilan.
Secara yuridis, konsep terkait hak Negara dalam menguasai Sumberdaya Agraria, telah diatur secara tegas dalam UUPA. Pada Pasal 2 Ayat (2) UUPA dijabarkan bahwa dalam mengimplementasikan Hak Menguasai Negara, Negara hanya diberi wewenang untuk: Pertama, mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut; Kedua, menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan  bumi, air dan ruang angkasa; dan Ketiga, menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.
Konsep terkait hak Negara dalam menguasai Sumberdaya Agraria, sebagaimana yang telah diatur dalam Pasal 2 Ayat (2) UUPA, pada dasarnya menghendaki agar konsep dikuasai oleh Negara, haruslah diartikan mencakup makna penguasaan oleh Negara dalam arti luas yang bersumber dan berasal dari konsepsi kedaulatan rakyat Indonesia atas segala sumber kekayaan "bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya". Termasuk pula di dalamnya kepemilikan publik oleh kolektivitas rakyat atas sumber-sumber kekayaan dimaksud. Artinya, makna dari istilah "dikuasai oleh Negara" yang terdapat Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945 maupun Pasal 2 Ayat (2) UUPA, tidak boleh diartikan sebagai pemilikan dalam arti hukum perdata (privat) oleh Negara. Sebab, apabila Hak Menguasai Negara diartikan sebagai memiliki (eigensdaad), maka tidak ada jaminan bagi pencapaian tujuan dari hak menguasai tersebut, yakni sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Pemaknaan Hak Menguasai Negara yang bukan dalam arti perdata (privat) ini, sejalan dengan Putusan Mahkaman Konstitusi No. 35/PUU-X/2012 tentang Pengujian UU No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan; Putusan Mahkaman Konstitusi No. 50/PUU-X/2012 tentang pengujian UU No. 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan bagi Kepentingan Umum; dan Putusan Mahkaman Konstitusi No. 3/PUU-VIII/2010 tentang Pengujian UU No. 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil.
Dalam pertimbangan hukum pada Putusan Mahkamah Konstitusi dalam perkara pengujian Undang-Undang Minyak dan Gas, Undang-Undang Ketenagalistrikan, dan Undang-Undang Sumber Daya Alam, Mahkamah Konstitusi menafsirkan Hak Menguasai Negara bukan dalam makna Negara memiliki (eigensdaad), tetapi dalam pengertian bahwa Negara merumuskan kebijakan (beleid), melakukan pengaturan (regelendaad), melakukan pengurusan (bestuurdaad), melakukan pengelolaan (beheersdaad), dan melakukan pengawasan (toezichthoudendaad) yang semuanya ditujukan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat.
Pada akhirnya, harus dipahami bahwa Hak Menguasai Negara adalah instrumen yang wajib dipergunakan oleh Negara untuk mencapai tujuan, yakni kemakmuran rakyat. Dalam perspektif hukum, konsep Hak Menguasai Negara terkait dengan Sumberdaya Agraria dapat dijelaskan sebagai hubungan hukum antara Negara sebagai subjek dan objeknya adalah Sumberdaya Agraria. Hubungan hukum ini melahirkan hak dan kewajiban bagi Negara. Negara diberi hak (hak berian/kewenangan) untuk menguasai Sumberdaya Agraria dengan kewajiban bahwa penggunaan Sumberdaya Agraria tersebut harus dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.