Indonesia akan menjalani pergantian pemerintahan. Berdasarkan pengumuman hasil rekapitulasi KPU, pasangan Prabowo Subianto-Gibran Rakabuming Raka dinyatakan memenangkan kursi kepresidenan. Pelantikan Prabowo sebagai presiden Indonesia hanya soal waktu. Kalau ada gugatan soal Pemilu dari pasangan lain, tidak akan signifikan mengubah hasil Pemilu. Pertengkaran soal hasil pemilu tampaknya akan diselesaikan dengan kompromi politik.
Yang ditunggu publik adalah berbagai kebijakan presiden baru. Salah satunya adalah soal arah politik luar negeri. Presiden baru menghadapi konteks politik luar negeri yang lebih kompleks. Apa saja konteks yang dihadapi?
Dua jenjang permainan
Robert Putnam (1988), dalam studinya tentang negosiasi internasional, menyimpulkan bahwa diplomasi internasional dan politik domestik merupakan dua jenjang permainan (two-level playing game).
Putnam setuju bahwa diplomasi memang dipengaruhi oleh konteks politik domestik. Perbedaannya adalah ia melihat politik domestik bukan sebagai bidang yang tunggal, seragam di mana negara dan birokrat pusat menjadi aktor dominan.
Putnam melihat negara dalam perspektif liberal, negara adalah ruang pertarungan berbagai kelompok kepentingan dan agenda yang hendak diperjuangkan. Politik luar negeri adalah cerminan aspirasi dari berbagai kekuatan politik dan kelompok dalam negeri.
Karena itu, agenda politik luar negeri bisa kelihatan tidak konsisten satu sama lain. AS misalnya, mengampanyekan penghormatan HAM, tetapi bersamaan melakukan operasi militer yang melibatkan pelanggaran HAM. Mengekspor demokrasi, tetapi saat yang sama mendukung penggulingan pemerintah yang dipilih secara demokratis. Menekankan pendekatan multilateral, tetapi saat bersamaan melakukan tindakan unilateral.
Pada jenjang nasional, kelompok-kelompok kepentingan dalam negeri menekan pemerintah untuk mengambil kebijakan yang memihak kepentingan mereka. Para politisi membangun koalisi kepentingan untuk memperoleh dukungan politik.
Sementara pada tingkat internasional, pemerintah nasional berupaya semaksimal mungkin memenuhi tekanan domestik, seraya berupaya mencegah dampak negatif dari perkembangan internasional.
Menurut Putnam, para pemimpin nasional duduk di dua meja. Di meja internasional, mereka berhadapan dengan pemimpin negara lain. Di sampingnya duduk para diplomat dan penasihat politik luar negeri.
Sedangkan di belakang meja domestik, duduk para pemimpin partai, tokoh kunci DPR, wakil lembaga domestik, pimpinan kelompok kepentingan dan para penasihat politik.
Politik luar negeri sebuah negara adalah hasil dari permainan dua jenjang ini. Yang menjelaskan mengapa agenda politik luar negeri bisa berubah dari waktu ke waktu berdasarkan pola kombinasi kepentingan dalam negeri dan konfigurasi lingkungan internasional.
Dari dua jenjang ke banyak jenjang
Putnam menulis 1988, saat lingkungan internasional tidak sekompleks saat ini. Selain itu ada pemisahan agak jelas antara lingkungan domestik dan internasional. Praktik kedaulatan, yakni hak negara untuk mengatur tertib sosial politik dalam negeri, tidak terlalu dicampuri oleh kekuatan negara lain, lembaga internasional atau norma internasional.
Apa yang disebut Putnam, sebagai permainan dua jenjang, tetap berlaku, tetapi berubah jadi lebih kompleks. Secara vertikal, permainan politik internasional yang akan dihadapi presiden baru, terjadi dalam empat jenjang: global, regional, nasional, lokal. Dan secara horizontal, politik luar negeri melibatkan multi sektor dan aktor.
Pada tingkat global, diplomasi Indonesia bergerak dalam organisasi-organisasi internasional dengan keanggotaan universal seperti PBB dan badan-badan yang ada di dalamnya. Organisasi Ekonomi seperti WTO. Organisasi Energi seperti IEA (international Energy Agency) dan IRENA (International Renewable energy) serta organisasi fungsional global lain.
Indonesia juga perlu memperhatikan norma-norma global seperti hak asasi, demokrasi, dan norma lingkungan. Termasuk juga berbagai deklarasi dengan kekuatan normatif seperti Sustainable Development Goals (SDGs) dan perjanjian Internasional dengan kekuatan hukum mengikat yang telah diratifikasi pemerintah.
Di tingkat regional, diplomasi internasional berjalan dalam organisasi regional seperti ASEAN dan Uni Eropa. Juga blok-blok ekonomi seperti NAFTA, AFTA, kerja sama ekonomi seperti ASEAN China Free Trade Area, ASEAN Korea Free Trade Area, atau blok lain.
Dinamika geopolitik dan geostrategis regional ikut menentukan arah politik luar negeri. Keseimbangan kekuatan di kawasan Indo Pacific, rivalitas AS-China, kompetisi ekonomi militer India-China, potensi destabilisasi regional di semenanjung Korea, kompetisi antara Korea Selatan, Jepang adan China merupakan konteks regional penting yang harus diperhatikan dalam perumusan politik luar negeri.
Hubungan bilateral antar negara tetap menjadi fokus utama politik internasional di tengah berbagai perkembangan organisasi regional dan global.Â
Dalam kerja sama bilateral, negara mengejar kepentingan-kepentingan perdagangan, investasi langsung, bantuan teknis, transfer teknologi, impor dan ekspor persenjataan atau kerja sama kebudayaan dan pendidikan.
Di sisi domestik, struktur demokratis dan desentralisasi membuat pemerintah pusat bukan lagi aktor tunggal dalam hubungan luar negeri. Pun kementerian luar negeri bukan satu-satunya aktor dalam politik luar negeri.
Masing-masing lembaga pemerintah memiliki unit kerja sama internasional. Pemerintah daerah juga mampu mengembangkan kerja sama teknis, seperti sister city, kerja sama sub-regional, kerja sama perbatasan dan kerja sama fungsional lain.
Struktur terdesentralisasi membuka ruang politik bagi penetrasi kekuatan-kekuatan internasional. Kekuatan ekonomi, misalnya, dapat memanfaatkan kelemahan koordinasi antar lembaga, antar pusat dan daerah untuk memajukan kepentingan mereka.
Dalam sektor pertambangan misalnya, meski izin menjadi wewenang pusat, perusahaan asing masih bisa melobi daerah untuk mencapai kepentingan mereka.
Secara sektoral, Presiden baru masih akan menghadapi isu-isu internasional di bidang ekonomi, politik dan keamanan, lingkungan, migrasi dan kejahatan transnasional. Isu-isu ini sering kali bertumpah tindih. Isu ekonomi berkaitan dengan isu lingkungan. Isu Migrasi bertumpang tindih dengan isu keamanan. Kebijakan politik Luar Negeri harus memperhatikan keterkaitan antar isu tersebut.
Kompleksitas isu yang dihadapi membuat Politik luar negeri tidak hanya melibatkan aktor negara, tetapi juga kelompok bisnis, komunitas epistemik, masyarakat sipil dan NGO.
Aktor-aktor non-negara ini memiliki jaringan transnasional yang memungkinkan koalisi kepentingan, mobilisasi sumber daya, aksi bersama. Peran mereka bisa menjadi mitra negara atau pesaing negara dalam agenda setting politik domestik maupun politik internasional.
Keterlibatan aktor non-negara juga didorong oleh proses globalisasi yang bersifat multi-dimensional dan berlangsung cepat. Perkembangan ini tidak bisa direspons negara secara sendirian.
Selain keterbatasan sumber daya pengetahuan dan keuangan, masalah kedaulatan juga ikut menghambat respons kolektif bersama negara lain. Butuh perjanjian, kesepakatan, dan kerja sama politik antar-sekelompok negara untuk merespons masalah-masalah yang muncul akibat globalisasi. Soal sampah plastik di perairan Asia Tenggara adalah contoh kasusnya. Kondisi pencemaran mikro plastik sudah mencapai tahap yang mengkhawatirkan, tetapi respons kolektif regional sangat lamban.
Proses globalisasi finansial, perdagangan dan investasi juga membuat negara tidak bisa otonom dalam merumuskan kebijakan ekonomi. Globalisasi masalah publik seperti polusi, penyakit menular, kriminalitas merepotkan negara.
Kondisi ini menciptakan ruang kebijakan yang memberi peran aktor non-negara makin besar. Kekuatan berupa koordinasi yang longgar, cepat, kekayaan sumber pengetahuan dan jaringan lintas negara, membuat masyarakat sipil dan NGO bisa jauh lebih cepat merespons sebuah masalah lintas batas akibat globalisasi.
Semua perkembangan ini, membuat batas kebijakan domestik dan internasional menjadi kabur. Meskipun batas teritorial masih tetap bertahan.
Indonesia masih dari sabang sampai Merauke. Masalah-masalah publik menyeberangi Sabang sampai Merauke, melewati keluar Rote sampai Miangas.Â
Respons terhadap masalah-masalah publik tidak lagi bertumpu pada government (pemerintah) tetapi networked governance (tata kelola berjejaring), berbagai wewenang antara aktor lokal, nasional dan internasional. Melibatkan sektor bisnis, pemerintah, NGO dan organisasi masyarakat sipil lain lintas negara bangsa.
Di tengah konteks global yang kompleks, lapangan permainan yang berjenjang, isu internasional yang bertumpang tindih, politik luar negeri pemerintahan baru harus dibangun di atas kemitraan pemerintah dengan masyarakat sipil, NGO dan komponen bangsa lain. Semua kekuatan harus dimanfaatkan dalam diplomasi internasional demi pembangunan dan kemajuan Indonesia.
Penutup
Lapangan permainan politik luar negeri berubah menjadi banyak jenjang: global, regional, nasional dan lokal. Kondisi ini menjadi tantangan sekaligus peluang bagi kebijakan luar negeri Indonesia. Prinsip politik luar negeri tidak hanya bebas aktif, tetapi juga cerdas aktif.Â
Sementara kepentingan rakyat tetap jadi tujuan utama, implementasi Politik luar negeri memanfaatkan berbagai kesempatan yang tercipta dalam banyak lapangan permainan tersebut di atas.
