Sejarah Perpindahan Ibu Kota Republik Indonesia dan Aspek Hukumnya

Rencana Pemindahan Ibu Kota Negara Ke Luar Pulau Jawa
Presiden Joko Widodo memutuskan untuk memindahkan Ibu Kota ke luar pulau Jawa. Hal itu diputuskan Jokowi dalam rapat terbatas terkait pemindahan Ibu Kota di Kantor Presiden, Kompleks Istana Kepresidenan, Jakarta, Senin (29/4/2019). Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) Bambang Brodjonegoro mengatakan, Jokowi berencana memindahkan Ibu Kota ke luar Jawa. [1] Hal ini menimbulkan berbagai reaksi di masyarakat, meskipun demikian wacara ini bukanlah hal baru. Lihat juga artikel ini di laman berikut.

"Dalam rapat tadi diputuskan, Presiden memilih alternatif ketiga, yaitu memindahkan Ibu Kota ke luar Jawa. Ini barangkali salah satu putusan penting yang dilahirkan hari ini," kata Bambang. Menurut Bambang, keputusan Jokowi itu diambil dengan mempertimbangkan agar Indonesia tidak Jawa sentris. Diharapkan nantinya pertumbuhan ekonomi bisa merata di setiap wilayah. [2]

Menurut penulis, setidaknya ada dua hal penting dari berita di atas, pertama adalah ibu kota akan dipindahkan ke luar jawa, dan kedua adalah tujuan dari rencana tersebut agar pertumbuhan ekonomi merata di setiap wilayah, alasannya adalah faktor ekonomi. Sepanjang sejarah Negara Republik Indonesia, perpindahan Ibu Kota Negara bukanlah hal yang baru, setidaknya tercatat telah dua kali mengalami perpindahan, ke daerah mana saja itu? Apa saja alasan utamanya? Serta apa dasar hukumnya?

Sejarah Perpindahan Ibu Kota Republik Indonesia
Sepanjang sejarah negara perjuangan negara ini, Indonesia setidaknya mengalami dua kali perpindahan Ibu Kota. Pertama adalah perpindahan dari Jakarta ke Yogjakarta ketika terjadi Agresi Militer I Belanda, dan kedua adalah perpindahan dari Yogyakarta ke Bukittinggi untuk mencegah kekosongan kekuasaan setelah Agresi Militer II dari Belanda.

Perpindahan Ibu Kota Negara Indonesia dari Jakarta ke Yogyakarta hanya berselang lima bulan setelah deklarasi kemerdekaan. Pemindahan Ibu Kota dilakukan karena Belanda datang kembali ke Indonesia dengan membonceng Sekutu dan Jakarta berhasil diduduki pada 29 September 1945. [3] Kemudian pada tanggal 2 Januari 1946 Sultan HB IX mengirimkan kurir ke Jakarta dan menyarankan agar ibukota NKRI dipindah ke Yogyakarta. Tawaran Sultan diterima dengan oleh Soekarno, sehingga  tanggal 4 Januari ibukota NKRI resmi pindah ke Yogyakarta. [4] Inilah perpindahan pertama, yaitu pada 4 Januari 1946. Adapun alasannya, setelah jatuhnya Jakarta ke tangan Belanda dan Sekutu, maka Yogyakarta dinilai sebagai wilayah yang paling siap dari sisi ekonomi, politik dan keamanan pada waktu itu.  

Setelah Ibu Kota Negara Indonesia pindah ke Yogyakarta, kerajaan Belanda melancarkan agresi militer II pada 19 Desember 1948. Sederhananya, setelah kembali menginjakan kaki di nusantara, khususnya di Jakarta melalui Agresi Militer I dengan membonceng Sekutu, Kerajaan Belanda ingin kembali berkuasa. Maka dibuatlah Agresi Militer II, hal ini bertujuan untuk menumpas pemerintahan negara Indonesia yang baru saja diproklamasikan. Mengembalikan kendali kekuasaan kolonial Kerajaan Belanda di nusantara. Agresi Militer II ini mengakibatkan jatuhnya Yogyakarta sebagai Ibu Kota Negara Indonesia ke tangan Belanda, dan pemimpin Republik Indonesia tertinggi, yaitu Soekarno-Hatta ditangkap dan kemudian diasingkan ke luar jawa.

Namun sebelum diasingkan Presiden Sokarno memberikan surat kuasa kepada Safrudin Prawiranegara yang berada di Bukittinggi untuk mendirikan pemerintahan darurat. [5] Tanggal 22 Desember 1948, Syafruddin mengumumkan berdirinya Pemerintahan Darurat Republik Indonesia (PDRI) di Bukittinggi, Sumatera Barat. PDRI dibentuk karena Belanda menduduki Ibu Kota RI saat itu, Yogyakarta. Para pemimpin Republik pun ditangkap, termasuk Sukarno, Mohammad Hatta, Soetan Sjahrir, dan lainnya, lalu diasingkan ke luar Jawa. [6] Dengan demikian, hanya berselang dua hari setelah kejatuhan Yogyakarta, dibentuklah pemerintahan darurat Republik Indonesia di Bukittinggi, Sumatera Barat. Inilah perpindahan kedua, adapun alasan perpindahan Ibu Kota dari Yogyakarta ke Bukittinggi ini adalah dikarenakan pemerintahan berada pada kondisi darurat.

Dasar Hukum Perpindahan Ibu Kota Republik Indonesia
Dari latar sejarah dapat kita pahami bahwa perpindahan Ibu Kota Negara dari Jakarta ke Yogyakarta, dan dari Yogyakarta ke Bukittinggi, kedua-duanya disebabkan oleh faktor utama yaitu keadaan darurat. Jatuhnya wilayah Jakarta dan Yogyakarta ke tangan Sekutu dan Belanda pada waktu itu menjadi alasan utama dipindahkannya Ibu Kota Negara.

Dalam keadaan darurat seperti telah dijelaskan di atas, aspek hukum terkait perpindahan Ibu Kota Negara, terutama berdasarkan hukum positif pada waktu itu tidaklah mengemuka. Meskipun demikian, adalah tidak tepat pula jika mengatakan pada waktu itu tidak ada dasar hukumnya. Menurut hemat penulis, hal ini bisa dikembalikan dasar hukumnya kepada Undang-undang Dasar 1945 yang disahkan dan dinyatakan berlaku pada 18 Agustus 1945 oleh PPKI. Setidaknya terdapat satu pasal di dalam Undang-undang Dasar 1945 sebelum amandemen yang relevan pada waktu itu, pertama adalah Pasal 4 ayat (1). Adapun bunyinya adalah sebagai berikut:

Pasal 4 ayat (1) Undang-undang Dasar 1945: "Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar".

Juga relevan adalah Pasal 12 Undang-undang Dasar 1945, perihal Presiden menyatakan keadaan bahaya. Akan tetapi, dalam kondisi darurat seperti itu, Presiden berperan dominan sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan. Maka secara hukum Presiden menjadi berwenang untuk memindahkan Ibu Kota Negara dari satu daerah Indonesia ke daerah lainnya. Mungkin harus dikaji kembali sumber-sumber sejarah terkait sisi hukum administrasi pemerintahannya sebagai instrumen hukum turunan dari Undang-undang Dasar. Sehingga belum telihat ketika Presiden Soekarno memindahkan Ibu Kota Negara Republik Indonesia dari Jakarta ke Yogyakarta pada waktu itu dengan menerbitkan instrumen hukum apa? Dan alih tangan kekuasaan pemerintahan dari Presiden Soekarno ke Syafruddin Prawiranegara yang mengumumkan berdirinya Pemerintahan Darurat Republik Indonesia (PDRI) di Bukittinggi memakai instrumen hukum apa? Namun demikian, kita tentunya tidak dapat selalu berpikir positivistik an sich, karena pemerintahan negara pada waktu itu sangatlah tidak ideal.

Beda dulu dengan sekarang. Sebagaimana diterangkan di awal, alasan pemindahan Ibu Kota Negara saat ini adalah terutama dikarenakan faktor ekonomi, yaitu melakukan pemerataan pertumbuhan. Saat ini tidak ada alasan negara dalam keadaan darurat sebagaimana alasan pemindahan Ibu Kota sebelumnya pada awal perjuangan kemerdekaan. Lalu bagaimana dengan instrumen hukumnya?

Sebagaimana diatur dalam Undang-undang Dasar 1945, sampai dengan amandemen ke-4, tidak diatur mengenai ketentuan Ibu Kota Negara Indonesia harus di wilayah tertentu, namun yang pasti masih di dalam wilayah Republik Indonesia (vide Pasal 25 A Undang-undang Dasar 1945). Siapa yang dapat mengambil kebijakan atas pemindahan Ibu Kota Negara Indonesia? Jawabannya adalah Presiden, dasar hukumnya adalah Pasal 4 ayat (1) Undang-undang Dasar 1945 sebagaimana dikutip di atas. Apa bentuk instrumen hukum turunan dari Pasal 4 ayat (1) Undang-undang Dasar 1945 untuk melandasi kebijakan pemindahan Ibu Kota Negara Indonesia? Jawabannya menurut hemat penulis adalah cukup dengan diterbitkan Keputusan Presiden (Keppres). Entah jika kemudian Presiden mempunyai pertimbangan lain, misalnya dengan mengusulkan Undang-undang ke DPR. Mari kita cermati bersama perkembangannya.