Dualisme Peran Pemerintahan dalam Aktivitas Hukum di Indonesia

The administrative agency is a governmental authority other than a court and other than a legislative body, begitulah pemaparan yang disampaikan oleh beberapa para pakar hukum ketatanegaraan tentang kedudukan Pemerintah apabila dihadapkan pada suatu permasalahan hukum, tak terkecuali pemerintah yang ada di Indonesia. 

Seiring dengan pergeseran paradigma tugas dari sebuah negara yang hanya sebagai penjaga malam kini berkembang dengan adanya tugas menghadirkan kesejahteraan bagi setiap warganya. Pergeseran paradigma tersebut menciptakan suatu konsep kenegaraan baru yang disebut dengan negara kesejahteraan (welfare state). Ajaran welfare state ini secara tidak langsung memperluas tugas dan kewenangan yang dimiliki oleh negara baik dalam hal mengatur, memerintah, dan mengadili, sehingga sejalan dengan hal tersebut aktivitas-aktivitas pemerintah pun semakin luas, tak terkecuali dalam bidang hukum.

Dewasa ini dalam aktivitas sehari-hari maka tidak dapat kita pungkiri dalam melaksanakan tugas dan kewenangannya pemerintah tidak hanya berhubungan dengan bidang hukum publik, akan tetapi tidak jarang aktivitas dari pemerintah itu sendiri berkaitan dengan masalah keperdataan. Pemisahan antara hal yang berkaitan dengan bidang publik dan keperdataan ini pada dasarnya seringkali membingungkan, Pemerintah sendiri dalam hal ini juga tidak dapat menghindarkan diri dari pembagian tersebut. 

Dalam mengkaji dan memahami posisi pemerintah saat melakukan pergaulan hukum (rechtsverkeer), sangat penting untuk memisahkan peran pemerintah sebagai wakil jabatan (ambt) dan wakil badan hukum (rechtspersoon). Sebagai wakil dari jabatan pemerintah akan tunduk dan patuh terhadap ketentuan-ketentuan dalam hukum publik, akan tetapi apabila dipandang sebagai sebuah badan hukum, maka sudah seharusnya pemerintah terikat dengan ketentuan-ketentuan yang ada dalam hukum privat. Dualisme peran pemerintah dalam aktivitas hukum ini sendiri seringkali disebut dengan sebutan dua kepala (twee petten).

Dualisme peran yang dimiliki oleh pemerintah dalam aktivitas hukum sebenarnya dapat ditinjau dari jenis lembaga yang diwakili oleh pemerintah tersebut sehingga dalam praktiknya dapat dipisahkan kapan pemerintah akan terlibat dalam aktivitas hukum publik dan kapan pemerintah akan terlibat dalam aktivitas hukum keperdataan. 

Lembaga yang diwakili tersebut antara lain apakah itu adalah negara, provinsi atau kabupaten/kota atau dalam bentuk jabatan lainnya atau dalam bentuk instansi pemerintahan. Keterlibatan lembaga negara ini nantinya akan menentukan kedudukan pemerintah itu sendiri saat menjalankan aktivitasnya dalam bidang hukum publik maupun hukum keperdataan. Hal ini tentu saja melahirkan kewajiban dan dampak hukum berbeda yang nantinya dapat timbul dalam segala aktivitas pemerintah.

Dari sudut pandang hukum publik, maka negara dipandang sebagai sebuah organisasi yang terdiri dari berbagai jabatan dan memiliki fungsi masing-masing. Untuk memahami peran negara yang berkaitan dengan bidang hukum publik maka kita harus mengetahui terlebih dahulu tentang apa itu yang disebut jabatan. 

Menurut berbagai pendapat jabatan sendiri merupakan lingkungan pekerjaan yang bersifat tetap dan memiliki fungsi tertentu dalam tata kerja suatu organisasi yang dipegang oleh individu tertentu. Sehingga pada hakikatnya jabatan itu bersifat tetap seperti Presiden, Gubernur, Bupati dan Walikota, akan tetapi pemangku jabatan tersebut atau yang biasa disebut pejabat lah yang berganti-ganti.

Jabatan sendiri pada dasarnya merupakan fiksi dan tidak dapat bertindak sendiri sehingga segala perbuatan hukum jabatan dilakukan melalui individu pemegang jabatan tersebut yaitu seorang pejabat. Hal ini menyebabkan sebuah hubungan timbal balik antara seorang pejabat dengan jabatan yang dia pegang, karena secara tidak langsung seorang pejabat akan bertindak atas nama jabatan. Setiap jabatan pemerintahan tentu saja akan selalu memiliki hak dan kewajiban serta kewenangan yang melekat di dalamnya untuk melakukan sebuah tindakan hukum. 

Seorang pejabat hanyalah dapat menjalankan tugas dan wewenang yang semula dimiliki oleh jabatan tersebut dan tidak memiliki kewenangan sendiri diluar itu. Berdasarkan hal itu maka dalam sebuah perbuatan hukum, jabatanlah yang dibebani dengan kewajiban dan pertanggungjawaban, sehingga hak dan kewajiban akan terus berjalan meskipun terjadi pergantian pejabat.

Contohnya apabila seorang Bupati atau Walikota mengeluarkan keputusan tertentu, maka keputusan tersebut harus dipertanggungjawabkan oleh jabatan Bupati dan Walikota tersebut dalam ranah hukum publik, bukan sebatas oleh orang yang menjabat sebagai Bupati dan Walikota pada saat itu. Contoh lain adalah apabila X adalah seorang Menteri maka dalam lingkup hukum publik, individu X harus dibedakan selaku pribadi dan dalam kapasitasnya sebagai seorang Menteri. 

Sehingga seorang X dalam kacamata hukum publik memiliki dua kepribadian. Satu sisi sebagai personifikasi X selaku individu pribadi dan disisi lain personifikasi X sebagai seorang Menteri. Kedudukan X sebagai seorang Menteri inilah yang dipandang memiliki kekuatan hukum yang terikat dengan ketentuan-ketentuan hukum publik. 

Sehingga berdasarkan hal tersebut dapat kita simpulkan bahwa terkait peran dan kedudukan pemerintah dalam hukum publik maka kedudukan sebagai wakil dari jabatan yang dipegang dan segala aktivitas sebagai wakil dari jabatan atau pejabat serta keputusan yang dikeluarkan dan perbuatan hukum yang ditimbulkan pemerintah sebagai seorang pejabat itulah yang harus tunduk terhadap ketentuan-ketentuan hukum publik. Sehingga hukum publik dapat dikatakan mengikat pemerintah sebagai sebuah organisasi jabatan.

Sedangkan dari sudut pandang hukum keperdataan atau hukum privat, pemerintah dipandang sebagai sebuah badan hukum baik pada tingkat negara, provinsi, kabupaten, kota dan lain-lain. Badan hukum sendiri merupakan salah satu subyek dalam lapangan keperdataan dengan pengertian sebagai kumpulan orang yang memiliki hak dan kewajiban dan berusaha bersama-sama dalam mencapai tujuan. 

Badan hukum merupakan suatu subyek hukum yang berasal dari penjelmaan secara yuridis dari identitas yang dibentuk oleh realitas masyarakat yang juga dapat melakukan tindakan hukum. Pada hakekatnya badan hukum merupakan perkumpulan orang yang dapat melakukan perbuatan hukum dalam suatu pergaulan hukum, memiliki harta kekayaan yang terpisah, mempunyai kepengurusan, kepentingan dan tujuan serta dilengkapi oleh hak dan kewajiban yang apabila salah satu tidak dipenuhi dan dilanggar dapat digugat serta menggugat di hadapan pengadilan.

Berdasarkan hukum perdata, maka pemerintah merupakan suatu badan hukum yang menjalankan tindakan hukum baik negara, provinsi maupun kabupaten dan kota, sehingga dalam hal ini dipandang sebagai subyek dari hukum privat. Sebagaimana subyek hukum lainnya, Pemerintah juga dapat melakukan kegiatan jual beli, sewa menyewa, gadai menggadai dan membuat perjanjian. Maka ketika pemerintah bertindak dalam lapangan keperdataan dan tunduk akan ketentuan-ketentuan hukum keperdataan yang ada, dalam hal itu pemerintah tidak lagi dipandang sebagai wakil dari jabatan yang tunduk kepada hukum publik, melainkan menjadi wakil dari badan hukum yang tunduk pada hukum perdata atau privat.

Contoh dimana saat pemerintah berkedudukan sebagai badan hukum adalah dalam sebuah wilayah kabupaten terdapat organ-organ seperti DPRD dan Bupati. Badan hukum dalam hal ini adalah badan umum Kabupaten itu sendiri, sehingga dalam praktik hukumnya suatu perjanjian tidak dapat dibuat dengan DPRD atau Bupati sebagai wakil jabatan, akan tetapi hanya dengan Pemerintah Kabupaten yang bersangkutan selaku subyek perjanjian dalam bentuk badan hukum. 

Oleh karena itu secara umum kedudukan pemerintah dalam aktivitas keperdataan tidak berbeda dengan seseorang atau sebuah badan hukum privat, tidak memiliki kedudukan yang istimewa sebagai penerapan dari asas equality before the law dalam peradilan umum. Akan tetapi secara administratif gugatan tersebut harus diwakili oleh bupati bukan sebagai wakil dari jabatannya melainkan sebagai wakil dari pemerintah daerah yang bersangkutan selaku badan hukum. Sehingga kedudukan pemerintah dalam perspektif keperdataan bukanlah sebagai organisasi jabatan melainkan sebagai sebuah badan hukum yang tidak terlepas dari ketentuan-ketentuan keperdataan dalam menjalankan aktivitas-aktivitas di lapangan keperdataan.

Dualisme peran dan kedudukan yang dimiliki oleh pemerintah ini yang secara teoritik berperan sebagai wakil dari jabatan dan wakil dari badan hukum, pada dasarnya masing-masing tunduk dan diatur oleh hukum yang berbeda. Kapan pemerintah diikat oleh hukum publik dan kapan diikat oleh hukum privat ini sangat sering menjadi pertanyaan bagi kebanyak orang, terlebih mereka yang awam akan perkembangan dan dinamika ketatanegaraan. 

Hal tersebut dapat disebabkan oleh tiga faktor yaitu pertama kesukaran dalam menentukan secara tegas posisi pemerintah baik dalam perspektif hukum publik maupun hukum privat. Kedua, kesamaan nama yang digunakan dalam melakukan aktivitas sektor publik maupun privat yaitu dengan mengatasnamakan pemerintah. 

Terakhir, perbedaan yang terjadi antara hukum publik dan privat yang masih kabur dan belum jelas atau masih bersifat relatif. Cara terbaik untuk mengatasi kebingungan tersebut yaitu adalah dengan memahami secara komprehensif dan mendalam tentang kewenangan yang dimiliki pemerintah dalam menjalankan aktivitas-aktivitas pemerintahannya, sehingga akan dapat dilihat saat dimana pemerintah bertindak selaku wakil dari jabatan yang tunduk akan hukum publik dan kapan pemerintah juga berperan sebagai wakil dari badan hukum yang terikat dengan ketentuan hukum perdata atau privat.