Pemerintah Pusat Memohon Judicial Review Perda?

Gejala tumpang tindih dan gemuknya regulasi di Indonesia mengundang perhatian berbagai pihak, termasuk Presiden Joko Widodo, karena masalah ini berdampak negatif terhadap investasi. Para investor berpikir ulang untuk menanamkan modalnya karena birokrasi yang berbelit-belit dan lamanya waktu perizinan. Padahal, ekonomi Indonesia digerakkan salah satunya oleh investasi (Sumber, 19 Februari 2018). 

Berdasarkan data tahun 2000 hingga 2015, tercatat ada kurang lebih 504 undang-undang, 27 peraturan pemerintah pengganti undang-undang, 1386 peraturan pemerintah, 1129 peraturan presiden (Diani Sadiawati, 2015), serta tiga ribuan peraturan daerah provinsi dan dua puluh lima ribuan perda kabupaten/kota (Zainal Arifin Mochtar, Perihal Menata Regulasi, 18 Februari 2018).

Terkait dengan perda, masalah ini kian rumit setelah Mahkamah Konstitusi menghapus kewenangan pemerintah pusat untuk membatalkan perda dalam Putusan Nomor 137/PUU-XIII/2015 dan 56/PUU-XIV/2016. Putusan lembaga pengawal konstitusi tersebut menegaskan bahwa pengujian peraturan perundang-undangan di bawah UU merupakan domain Mahkamah Agung dan pemerintah pusat hanya dapat mengawasi perda melalui mekanisme preventif (executive preview) sebelum diundangkan.

Tulisan ini akan membahas kedudukan hukum (legal standing) pemerintah pusat untuk mengajukan permohonan judicial review perda ke Mahkamah Agung.

Legal standing pada awalnya hanya dikenal dalam ranah hukum privat dan kemudian meluas hingga hukum publik. Legal standing dapat diartikan sebagai hak gugat atau hak seseorang, sekelompok orang atau organisasi untuk tampil di pengadilan sebagai penggugat. Legal standing bersumber dari prinsip "tiada gugatan tanpa kepentingan hukum" dan merupakan hal yang penting dalam judicial review. Tidak semua warga masyarakat atau orang atau badan dapat mengajukan judicial review (Imam Soebechi, 2016: 179).

Pasal 31A ayat (2) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung menentukan bahwa permohonan judicial review di MA hanya dapat diajukan oleh: a) perorangan warga negara Indonesia; b) kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam UU: atau c) badan hukum publik atau badan hukum privat. Lebih lanjut, Pasal 1 ayat (4) Peraturan MA Nomor 1 Tahun 2011 tentang Hak Uji Materiil mengatur bahwa "Pemohon adalah kelompok masyarakat atau perorangan yang mengajukan keberatan kepada Mahkamah Agung atas berlakunya suatu peraturan perundang-undangan tingkat lebih rendah dari undang-undang".

Di sisi lain, Pasal 51 ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konsitusi memberikan hak untuk mengajukan judicial review kepada: a) perorangan warga negara Indonesia; b) kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam UU: c) badan hukum publik atau badan hukum privat; atau d) lembaga negara. Dengan membandingkan ketentuan tentang legal standing dalam kedua UU tersebut, cakupan legal standing dalam judicial review di MK lebih luas karena memasukkan lembaga negara.

Menurut Ni'matul Huda (2013), sebagaimana dikutip oleh Puguh Windrawan (2014: 91-92), lembaga negara dibagi dalam dua kategori, yaitu lembaga negara yang dibentuk atas perintah UUD (constitutionally entrusted power) dan lembaga negara yang keberadaannya berdasarkan UU (legislatively entrusted power). Berdasarkan pengelompokan itu, pemerintah pusat, dalam hal ini presiden, termasuk lembaga negara yang eksistensinya diatur dalam UUD sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan negara.

Namun, perbandingan UU MA dan UU MK tidaklah cukup untuk menentukan apakah pemerintah pusat memiliki legal standing dalam pengujian peraturan perundang-undangan di MA. Hak pemerintah pusat untuk mengajukan permohonan judicial review di MA juga harus dilihat dari status badan hukumnya. Menurut Wirjono Prodjodikoro, badan hukum adalah "badan yang di samping manusia perseorangan juga dianggap dapat bertindak dalam hukum dan yang mempunyai hak-hak, kewajiban-kewajiban dan perhubungan hukum terhadap orang lain atau badan lain" (Imam Soebechi, 2016: 213). Pengertian badan hukum juga dikemukakan oleh Jimly Asshiddiqie sebagai "subjek badan-badan yang tidak lain adalah badan atau organisasi yang berisi sekumpulan orang yang mempunyai kepentingan dan tujuan yang sama dan dengan tujuan untuk mewujudkan tujuan dan kepentingan yang sama, melalui mana hak dan dan kewajiban mereka sebagai pribadi untuk hal-hal yang tertentu diserahkan sepenuhnya menjadi hak dan kewajiban badan hukum yang bersangkutan" (ibid).

Badan hukum dapat dibagi berdasarkan penggolongan hukum, yaitu golongan hukum publik dan hukum perdata, sehingga badan hukum dapat dibagi ke dalam badan hukum publik dan badan hukum perdata. Menurut Van der Grinten, badan hukum publik (publiekrechterlijke rechtpersonen) adalah badan hukum yang organisasi dan strukturnya dikuasai oleh hukum publik, yaitu hukum tata negara dan hukum administrasi negara, tetapi kebadanan hukumnya pada prinsipnya juga berlaku hukum perdata, kecuali UU menentukan lain, dalam hal ini ialah apabila badan-badan hukum publik itu menjalankan tindakan dalam rangka kepentingan umum. Adapun badan hukum privat (privaatrechterlijke rechtpersonen), menurut Jimly, adalah apabila badan hukum itu organisasi dan strukturnya dikuasasi oleh hukum perdata (ibid).

Klasifikasi badan hukum publik dan badan hukum privat juga dapat ditentukan dari kewenangan kebijakannya. Sebagaimana dikemukakan oleh Arifin P. Soeria Atmadja, badan hukum publik berwenang mengeluarkan kebijakan publik, baik yang mengikat umum seperti undang-undang perpajakan atau yang tidak mengikat umum seperti anggaran pendapatan dan belanja negara. Sementara itu, badan hukum perdata tidak berwenang mengeluarkan kebijakan publik yang bersifat mengikat masyarakat umum (Jimly Asshiddiqie, 2006: 81-82).

Dalam praktik, MA telah memberikan putusan terhadap perkara yang pemohonnya merupakan badan hukum publik maupun badan hukum perdata. Perkara yang pemohonnya merupakan badan hukum publik dapat dilihat dalam Putusan Nomor 23 P/HUM/2009 mengenai pengujian Surat Edaran Direktur Jenderal Mineral, Batubara, dan Panas Bumi Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 03.E/31/DJB/2009 tentang Perizinan Pertambangan Mineral dan Batubara sebelum Terbitnya Peraturan Pemerintah sebagai Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009, di mana pemohon perkara tersebut adalah Bupati Kutai Timur bertindak untuk dan atas nama Pemerintah Daerah Kabupaten Kutai Timur. Pertimbangan majelis hakim untuk menyatakan legal standing pemohon adalah:
"...bahwa Pemohon sebagai Bupati Kutai Timur yang wilayah/daerah pemerintahannya mempunyai banyak lahan pertambangan mempunyai kepentingan untuk mengajukan permohonan keberatan atas Surat Edaran Direktur Jenderal Mineral, Batubara, dan Panas Bumi Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor: 03.E/31/DJB/2009, tanggal 30 Januari 2009, yang materinya melarang Pemohon sebagai Bupati menerbitkan Izin Usaha Pertambangan (IUP) sampai dengan diterbitkannya Peraturan Pemerintah sebagai pelaksana Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009" (Imam Soebechi, 2016: 215).

Seperti disebutkan sebelumnya, putusan MK tentang pembatalan perda oleh pemerintah pusat tidak menghilangkan sama sekali peran pemerintah pusat untuk mengawasi perda produk hukum yang dikeluarkan pemerintah daerah sebagai subordinat dari pemerintah pusat (K.C. Wheare, 2005: 37-38). Menurut Bagir Manan, pemerintah pusat dalam negara kesatuan berwenang untuk ikut campur secara lebih intensif terhadap persoalan-persoalan daerah. Tanggung jawab pemerintah pusat adalah untuk menjamin keutuhan negara kesatuan, menjamin pelayanan yang sama untuk seluruh rakyat negara, menjamin keseragaman tindakan dan pengaturan dalam bidang-bidang tertentu (Didik Sukriono, 2013: 140).

Pengawasan berfungsi mengikat kesatuan supaya otonomi tidak keluar dari relnya sehingga mengancam kesatuan. Namun, kebebasan desentralisasi akan terbelenggu jika pengikat tersebut ditarik terlalu kencang. Maka, pengawasan harus dibatasi. Pembatasan tersebut meliputi bentuk atau tata cara pengawasan dan pejabat atau badan yang berwenang melakukan pengawasan (ibid).

Pengawasan terhadap satuan pemerintahan otonomi dilakukan secara preventif atau represif. Dalam pengawasan preventif, suatu rancangan perda yang telah disetujui bersama oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan kepala daerah harus mendapatkan nomor register dari Menteri Dalam Negeri (untuk perda provinsi) atau gubernur sebagai wakil pemerintah pusat (untuk perda kabupaten/kota) sebelum diundangkan dalam lembaran daerah. Sedangkan pengawasan represif terhadap perda dijalankan melalui pembatalan perda provinsi oleh Mendagri atau pembatalan perda kabupaten/kota oleh gubernur. 

Pembatalan tersebut dilakukan karena suatu perda dinilai bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum, dan/atau kesusilaan. Namun, ketentuan tentang pembatalan perda dengan mekanisme executive review ini tidak lagi berlaku setelah MK mengeluarkan putusan nomor 137/PUU-XIII/2015 dan 56/PUU-XIV/2016. Akibatnya, pengawasan perda hanya dapat dilakukan secara preventif.

Mengingat adanya syarat nomor register dari Mendagri atau gubernur, maka tidak masuk akal jika kelak pemerintah pusat memohon kepada MA untuk menguji perda. Apalagi, sesuai Pasal 1 ayat (5) Perma 1/2011, termohon adalah badan atau pejabat tata usaha negara yang mengeluarkan peraturan perundang-undangan. Permohonan judicial review dari pemerintah pusat kepada MA sama artinya dengan permintaan untuk membatalkan perda yang telah disetujuinya.