Desentralisasi Fiskal dan Ekonomi Indonesia

Sejak reformasi, Indonesia terus berupaya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dengan pendekatan dari bawah ke atas (bottom-up development). Landasan hukum dari kebijakan desentralisasi termaktub dalam UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Pada dasarnya kebijakan desentralisasi ini didasarkan pada landasan pemikiran bahwa seharusnya pembangunan dimulai dari daerah, dikarenakan Indonesia adalah negara kepulauan. 

Kearifan lokal pun menjadi pertimbangan utama mengingat bahwa pembangunan sejatinya tidak hanya merupakan pembangunan fisik semata, namun juga pembangunan manusia, oleh karena itu sangat erat kaitannya dengan kearifan lokal. Menyadari bahwa kondisi realitas dan kebutuhan tiap daerah pada dasarnya berbeda, maka implikasi dari kebijakan desentralisasi ini adalah kebijakan desentralisasi fiskal yang dasar hukumnya diatur dalam UU No. 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. 

Dengan adanya UU No. 33 Tahun 2004 ini, maka secara teknis daerah memiliki kewenangan untuk mengatur keuangan daerahnya (termasuk pendapatan, belanja, dan pembiayaan). Selain daripada itu terdapat juga dana transfer dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, yang terdiri dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), Dana Bagi Hasil (DBH) Pajak dan Sumber Daya Alam, dan Dana Otoritas Khusus.  

Proses untuk menuju desentralisasi di Indonesia melalui beberapa tantangan yang cukup berat. Risiko yang muncul berkenaan dengan hubungan antara penerimaan pemerintah dan biaya yang harus dikeluarkan untuk menuju kepada konsep desentralisasi. 

Transfer dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah pada awal transisi ini ternyata tidak cukup untuk membiayai program pelayanan public (yang awalnya diestimasi sebesar 6% hingga 9% terhadap PDB Indonesia). Bahkan setelah pelaksanaannya pun, kerap kali ditemui banyak sekali mismatch antara pemerintah pusat dan daerah, khsusunya jika berkenaan dengan daerah-daerah yang memiliki kekayaan sumber daya alam (Mansoor, 2000). Tantangan ini terus menjadi "momok" bagi pelaksanaan desentralisasi fiskal hingga memasuki periode 2016, suatu kenyataan bahwa terdapat indikasi kuat bahwa kualitas pengelolaan keuangan daerah masih harus ditingkatkan.

Tantangan ini tercermin dari belum berkualitasnya pengelolaan belanja negara, yang ditandai dengan begitu buruknya serapan anggaran dan dana-dana pemerintah yang "menganggur" di beberapa perbankan. Pada tahun 2015 deposito pemerintah pada perbankan, sebagai akibat dari tingginya sisa lebih penggunaan anggaran (SILPA) meningkat sebesar 41,6% pada tahun 2015 (Kementerian Keuangan, 2016), serta peningkatan simpanan pemerintah daerah dalam bentuk giro dengan rata-rata 66,5% pada tahun 2015 (Kementerian Keuangan, 2016). 

Menurut Kementerian Keuangan (2016), umumnya SILPA yang tinggi terjadi pada provinsi yang memiliki karakteristik khusus yang mencakup tingginya pendapatan asli daerah (PAD) hingga lebih dari 60%, mendapatkan porsi DBH-SDA yang sangat tinggi hingga lebih dari 40%. Sedangkan untuk tingkat kota maupun kabupaten, karakteristik daerah yang memiliki SILPA yang tinggi adalah daerah kota/kabupaten dengan karakteristik peningkatan PAD lebih dari 50%, dan porsi DBH-SDA mencapai lebih dari 50%.

Berdasarkan data dari DJPK Kementerian Keuangan, terjadi peningkatan pendapatan asli daerah (PAD) terkonsentrasi di Pulau Jawa-Bali. Hal ini tidak terlepas dari fakta bahwa lebih dari 60% aktifitas perekonomian memang terpusat di Pulau Jawa- Bali. PAD yang dihasilkan oleh Pulau Jawa-Bali berkontribusi hingga 24,58% terhadap seluruh PAD yang dihasilkan oleh provinsi di Indonesia pada tahun 2016 (DJPK, 2017). 

Kontribusi PAD paling sedikit berada di Pulau Kalimantan dengan rata-rata kontribusi sebesar 11,05% terhadap total PAD yang dihasilkan oleh seluruh provinsi di Indonesia pada tahun 2016 (DJPK, 2017). Kemudian jika merujuk pada belanja daerah, data menunjukkan bahwa belanja terbesar juga masih terkonsentrasi di Pulau Jawa-Bali dengan rata-rata proporsi sebesar 16% pada tahun 2016 jika dibandingkan rata-rata belanja daerah seluruh Indonesia (DJPK, 2017).  Sedangkan rata-rata proporsi belanja paling sedikit di tahun 2016 berada di Pulau Sumatera dengan rata-rata kontribusi sebesar 11,57% (DJPK, 2017).

Dengan tingginya belanja daerah pada Pulau Jawa-Bali, maka seharusnya data menunjukkan bahwa rata-rata pertumbuhan ekonomi juga akan didonominasi oleh Pulau Jawa-Bali. Namun demikian, fakta membuktikan bahwa ternyata Pulau Sulawesi yang lebih mampu memanfaatkan wewenang desentralisasi fiskal ini lebih baik jika dibandingkan dengan pulau-pulau lainnya di Indonesia. Data DJPK (2017) menunjukkan bahwa rata-rata pertumbuhan ekonomi provinsi-provinsi yang ada di Pulai Sulawesi mencapai 8,66% selama rentang periode 2007 hingga 2016 (BPS, 2017). Sedangkan rata-rata pertumbuhan ekonomi di Pulau Jawa-Bali pada rentang periode 2007 hingga 2016 berkisar 6,06% (BPS, 2017). Rata-rata pertumbuhan ekonomi yang paling lambat pada rentang periode 2007 hingga 2016 berada di Pulau Kalimantan sebesar 5,10% (BPS, 2017). 

Namun demikian, tingginya pertumbuhan ekonomi di Pulau Sulawesi ditengarai tidak begitu infklusif, yang diindikasikan masih tingginya kemiskinan yang ada pada provinsi-provinsi di Pulau Sulawesi. Data dari DJPK Kementerian Keuangan (2018) menunjukkan bahwa Pulau Sulawesi menempati urutan kedua tertinggi setelah Regional Nusa Tenggara-Maluku-Papua dalam hal kemiskinan. Rata-rata angka kemiskinan di Pulau Sulawesi pada rentang periode 2007 hingga 2016 mencapai 14,54%, di bawah Regional Nusa Tenggara-Maluku-Papua yang mencapai 22,63% (BPS, 2017). Pulau Jawa-Bali menempati urutan keempat dengan rata-rata sebesar 10,39% (BPS, 2017). 

Yang menarik justru adalah kemiskinan paling rendan pada rentang periode 2007 hingga 2016 justru terdapat di Pulau Kalimantan dengan rata-rata sebesar 7,20%, di saat ternyata pertumbuhan ekonomi Pulau Kalimantan berjalan paling lambat jika dibandingkan dengan pulau-pulau lain di Indonesia. Jika dikaitkan dengan kebijakan desentralisasi fiskal, hal ini mengindikasikan bahwa ternyata kualitas belanja pemerintah daerah belum menunjukkan adanya peningkatan yang signifikan.

Selanjutnya adalah tinjauan kepada aspek kesejahteraan manusia di Indonesia berkenaan dengan kebijaakan desentralisasi termaksud. Jika dilihat secara nasional terjadi peningkatan kesenjangan sosial hingga periode 2012 dengan rata-rata sebesar 0,3817. Kemudian secara konsisten mengalami penurunan dari periode 2014 hingga 2016 dengan rata-rata sebesar 0,404. Angka ini masih menunjukkan bahwa sejatinya kesenjangan sosial di Indonesia masih cukup tinggi. 

Kemudian jika ditinjau secara regional kedaerahan, data kembali menunjukkan fakta yang sangat menarik. Jika sebelumnya ditunjukkan bahwa belanja terbesar terdapat di Pulau Jawa-Bali dan pertumbuhan ekonomi tercepat berada di Pulau Sulawesi, ternyata kedua regional inilah yang memiliki tingkat kesenjangan sosial yang paling tinggi jika dibandingkan dengan regional lain di Indonesia.

Pulau Jawa-Bali menempati urutan tertinggi dalam hal kesenjangan sosial mencapai 0,3830, diikuti oleh Pulau Sulawesi dengan rata-rata sebesar 0,3794 pada rentang periode 2007 hingga 2016 (BPS, 2017). Fakta ini kembali menunjukkan bahwa optimisasi belanja daerah belum begitu membuahkan hasil bagi penurunan kesenjangan sosial yang ada di Indonesia. 

Bahkan perlu digarisbawahi bahwa kualitas sumber daya (Human Development Index/HDI) manusia di Pulau Sulawesi berada di urutan kedua terbawah sebelum regional Nusa Tenggara-Maluku-Papua. Rata-rata HDI di Pulau Sulawesi adalah 69,51, sedangkan Nusa Tenggara-Maluku-Papua berkisar rata-rata 65,59 selama rentang periode 2007 hingga 2016. Kualitas sumber daya manusia yang tertinggi masih terkonsentrasi di Pulau Jawa-Bali dengan kisaran rata-rata sebesar 72,69.  Fakta ini tidak terlepas dari fakta bahwa memang di Pulau Jawa-Bali begitu banyak institusi pendidikan yang memiliki kualitas terbaik di Indonesia.

Dari beberapa temuan di atas, maka dapat disimpulkan bahwa ternyata belanja pemerintah daerah dalam kerangka kebijakan fiskal belum mampu mendorong pertumbuhan ekonomi yang lebih inklusif untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Dengan demikian terdapat beberapa solusi strategis untuk mengatasi masalah ini. 

Yang pertama, harus ditingkatkan sinkronisasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah untuk menghindari mismatch pada pengelolaan APBD. Yang kedua adalah penerapan mekanisme insentif dan disinsentif bagi pencapaian pengelolaan fiskal, agar menjadi stimulus bagi daerah meningkatan kinerja pengelolaan APBD nya. Yang ketiga adalah membentuk unit kerja khusus yang secara teknis memahami detail program kerja yang dibiayai oleh belanja negara, sehingga dapat memberikan outcome yang sesuai dengan tujuan mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Yang keempat adalah melakukan efisiensi pada overhead cost yang sebenarnya tidak perlu, seperti efisiensi belanja pegawai. Dan yang kelima adalah peningkatan kualitas sumber daya manusia agar pengelolaan fiskal daerah dapat berjalan dengan efektif dan efisien. Dengan demikian, peran pemerintah untuk mengoptimalan masyarakat madani pun dapat segera diwujudkan.

Muhammad Fadli Hanafi

Konsultan Natural Resource Governance Institue (NRGI)

Kepala Departemen Pelatihan dan Sumber Daya Manusia

Lembaga Ekonomi Mahasiswa Islam PB HMI