Reformasi Konstitusi sebagai Pengalaman Demokratisasi Indonesia

Hampir semua negara yang mengalami transisi ke demokrasi menjadikan reformasi konstitusi sebagai bagian tak terpisahkan dari pembaharuan politik mereka. Demikian pentingnya reformasi konstitusi itu, sehingga kehadirannya dipandang sebagai suatu keharusan.

Sejarah konstitusi Indonesia dapat dikatakan telah melewati berbagai tahap perkembangan. Tiap tahap memunculkan model ketatanegaraan yang khas, sampai karena trauma masa lalu terutama akibat praktik politik Orde Baru yang menyalahgunakan konstitusi untuk tujuan kekuasaannya yang sentralistik dan otoriter, memunculkan ide untuk mengamandemen UUD 1945.

Tahap perkembangan konstitusi di Indonesia dapat dikelompokkan menjadi beberapa periode. Periode pertama berlaku UUD 1945, periode kedua berlaku Konstitusi RIS 1949, periode ketiga berlaku Undang-Undang Dasar Sementara 1950, Periode keempat berlaku kembali UUD 1945 beserta Penjelasannya. Setelah itu UUD 1945 diubah berturut-turut pada tahun 1999, 2000, 2001, 2002 dengan menggunakan naskah yang berlaku mulai 5 Juli 1959 sebagai standar dalam melakukan perubahan di luar teks yang kemudian dijadikan lampiran yang tak terpisahkan dari naskah UUD 1945. 

Mengamandemen konstitusi (undang-undang dasar) jelas bukan urusan sederhana. Sebab undang-undang dasar merupakan desains utama negara untuk mengatur berbagai hal fundamental dan strategis, dari soal struktur kekuasaan dan hubungan antar kekuasaan organ negara sampai hak asasi manusia. Proses amandemen UUD 1945 terjadi secara bertahap selama empat kali. Ada berbagai kekurangan dalam empat tahap amandemen tersebut yang mendapat sorotan tajam diantara para pengamat, yang memunculkan ide perlunya dibentuk Komisi Konstitusi yang akan membantu melakukan koreksi dan mengatasi kekurangan-kekurangan itu untuk amandemen mendatang. 

Istilah dalam bahasa Inggris "constitution" atau dalam bahasa Belanda "constitutie " secara harafiah sering diterjemahkan dalam bahasa Indonesia Undang-Undang Dasar. Permasalahannya penggunaan istilah undang-undang dasar adalah bahwa kita langsung membayangkan sesuatu naskah tertulis. Padahal istilah constitution bagi banyak sarjana ilmu politik merupakan sesuatu yang lebih luas, yaitu keseluruhan peraturan--peraturan baik yang tertulis maupun yang tidak tertulis yang mengatur secara mengikat cara-cara bagaimana suatu pemerintahan diselenggarakan dalam suatu masyarakat. 

Ada tiga tahap perkembangan undang-undang dasar sebagai berikut:

1)Tahun 1945 (Undang-Undang Dasar Republik Indonesia yang defacto hanya berlaku di Jawa, Madura, dan Sumatra).

2)Tahun 1949 (Undang-Undang Dasar Republik Indonesia yang defacto berlaku seluruh Indonesia, kecuali Irian Barat).

3)Tahun 1959 (Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945 dengan demokrasi Terpimpin, disusul Demokrasi Pancasila, Undang-Undang Dasar ini mulai 1963 berlaku di seluruh Indonesia termasuk Irian Barat).

Jika ditinjau dari sudut perkembangan naskah undang-undang dasar, maka sejak proklamasi 17 Agustus 1945 sampai sekarang, tahap-tahap sejarah konstitusi Indonesia dapat dikatakan telah melewati enam tahap perkembangan, yaitu:

1)Republik Pertama : UUD 1945 (18 Agustus 1945-27 Desember 1949)

Undang-Undang Dasar Republik Indonesia yang pertama adalah UUD 1945 yang disahkan pada tanggal 18 Agustus 1945, berlaku secara nasional sampai dengan tanggal 27 Desember 1949. Naskah Undang Undang Dasar Pertama tersebut disahkan oleh Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI). Penyusunan naskah Rancangan Undang-Undang Dasar 1945 dimulai dari pembentukan BPUPKI yang dilantik pada tanggal 28 Mei 1945. Pembentukan badan ini merupakan realisasi janji Pemerintah Jepang akan memberikan kemerdekaan kepada Indonesia kelak kemudian hari.

Menurut ketentuan undang-undang dasar ini sistem pemerintahan Indonesia bersifat presidensiil, dalam arti bahwa para menteri tidak bertanggung jawab kepada badan legislatif, tetapi hanya bertindak sebagai pembantu presiden. Akan tetapi mulai bulan November 1945, berdasarkan maklumat Wakil Presiden No. X tanggal 16 Oktober 1945, Pengumuman Badan Pekerja 11 November 1945, dan Maklumat Pemerintah tanggal 14 November 1945, tanggung jawab politik terletak ditangan para menteri. Keadaan ini merupakan awal dari suatu sistem pemerintahan parlementer yang praktis dipertahankan sampai tahun 1959 pada masa Undang-Undang Dasar 1945 dinyatakan berlaku kembali, melalui Dekrit Presiden. Jadi mulai 14 November 1945 sampai 27 Desember 1949 sistem pemerintahan yang diselenggarakan berlainan dengan sistem pemerintahan sebagaimana diatur dalam naskah Undang-Undang Dasar 1945.

2) Republik Kedua : Konstitusi RIS (27 Desember 1945-17 Agustus 1950)

Dalam kondisi Indonesia yang baru saja menyatakan kemerdekaan, Belanda berkeinginan untuk berkuasa lagi di Indonesia, melalui Agresi I tahun 1947 dan Agresi II tahun 1948. Karena perlawanan sengit bangsa Indonesia, Belanda gagal menguasai Indonesia. Tahun 1949 diadakan Konferensi Meja Bundar (KMB) di Den Haag, Belanda. Salah satu hasil KMB yaitu mendirikan Negara Republik Indonesia Serikat. Rancangan naskah Konstitusi Republik Indonesia Serikat juga diputuskan dalam KMB dan disepakati mulai berlaku pada tanggal 27 Desember 1949.

Dengan berdirinya Negara Republik Indonesia Serikat (RIS), Negara Republik Indonesia (RI) secara hukum masih tetap ada. Negara RI berubah status menjadi salah satu negara bagian dari Negara RIS. Undang-Undang Dasar 1945 yang semula berlaku untuk seluruh wilayah Indonesia mulai tanggal 27 Desember 1949 hanya berlaku dalam wilayah Negara Bagian Republik Indonesia saja.

3)Republik Indonesia Ketiga; UUDS 1950 (17 Agustus 1950-5 Juli 1959)

Perubahan ketatanegaraan dari Negara serikat menjadi Negara kesatuan yang berdasar Undang-Undang Dasar Sementara 1950 yang didalam Pembukaannya memuat dasar negara Pancasila, akan tetapi pelaksanaan sistem pemerintahannya menggunakan sistem kabinet parlementer yang tidak cocok dengan jiwa Pancasila, sehingga kabinetnya jatuh bangun, yang rata-rata umur tiap-tiap kabinet kurang dari satu tahun.

4)Republik Indonesia Keempat: UUD 1945 Orde Lama (1959-1965)

Ciri-ciri periode ini ialah dominasi yang sangat kuat dari presiden, terbatasnya peranan partai politik, berkembangnya pengaruh komunis dan meluasnya peranan ABRI sebagai unsur sosial politik. Undang-Undang Dasar 1945 memberi kesempatan bagi seorang presiden untuk bertahan selama sekurang-kurangnya lima tahun. Akan tetapi Ketetapan MPRS No. III/MPRS/1963 yang mengangkat Soekarno sebagai presiden seumur hidup telah membatalkan pembatasan waktu lima tahun ini. Tahun 1960 Presiden Soekarno membubarkan Dewan Perwakilan Rakyat hasil pemilihan umum, padahal dalam penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 secara eksplisit ditentukan bahwa presiden tidak mempunyai wewenang untuk berbuat demikian. Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong yang menggantikan Dewan Perwakilan Rakyat hasil pemilihan umum ditonjolkan peranannya sebagai pembantu Presiden sedangkan fungsi kontrolnya ditiadakan. Bahkan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat dijadikan menteri sehingga fungsi mereka lebih sebagai pembantu presiden dari pada wakil rakyat. Puncaknya pecahnya peristiwa G 30S/PKI telah mengakhiri periode demokrasi terpimpin dan membuka jalan untuk di mulainya masa demokrasi Pancasila.

5)Republik Kelima : UUD 1945 Orde Baru (1966-1998)

Pergeseran kekuasaan dari Soekarno ke Soeharto menimbulkan perubahan Orde dari Orde lama ke Orde Baru. Implementasi Undang-Undang Dasar 1945 mengalami beberapa koreksi. Orde Baru mempunyai tekad untuk melakukan koreksi atas berbagai penyimpangan terhadap Undang-Undang Dasar 1945 pada masa Orde Lama. Pada mulanya Orde baru berupaya untuk memperbaiki nasib bangsa dalam berbagai bidang kehidupan. Dan rakyat merasakan peningkatan kondisi di berbagai bidang kehidupan melalui serangkaian program yang dituangkan dalam GBHN dan Repelita. Namun dalam perjalanannya Orde Baru berubah wajah menjadi kekuasaan yang otoriter. Penafsiran pasal-pasal UUD 1945 dimanipulasi untuk kepentingan mempertahankan kekuasaan. Bahkan Undang-Undang Dasar 1945 yang singkat dan fleksibel mudah disalah tafsirkan dan menguntungkan penguasa, disakralkan untuk tidak diamandemen bukan demi kebaikan rakyat , tetapi demi kekuasaan itu sendiri. Pengalaman pada masa Orde Lama dengan Undang-Undang Dasar 1945 posisi presiden yang sangat kuat, terulang lagi pada masa Orde Baru. Posisi legislatif berada di bawah presiden. Hak asasi rakyat juga dibatasi. Kekuasaan tanpa kontrol akibatnya pemerintahan Orde Baru cenderung melakukan penyimpangan di berbagai aspek kehidupan. Korupsi Kolusi dan Nepotisme (KKN) merajalela. Terjadi ketidakmerataan hasil pembangunan, kesenjangan kaya dan miskin semakin melebar, utang semakin membengkak, akhirnya menumpuk menjadi krisis multidimensi. Dipelopori mahasiswa rakyat menuntut reformasi di segala bidang. Akhirnya Rezim Orde Baru tumbang dengan mundurnya Soeharto tanggal 21 Mei 1998.

6)Republik Keenam : UUD 1945 Diamandemen (1998-sekarang)

Pengalaman sejarah pada masa lalu baik masa Orde Lama maupun masa Orde Baru, bahwa penerapan terhadap pasal-pasal Undang-Undang Dasar 1945 yang memiliki sifat "multi interpretable" atau dengan kata lain mempunyai bayak arti, sehingga mengakibatkan terjadinya sentralisasi kekuasaan di tangan presiden. Hal inilah yang melatarbelakangi perlunya dilakukan amandemen terhadap Undang-Undang Dasar 1945. Amandemen merupakan keharusan karena hal itu akan mengantar bangsa Indonesia kearah tahapan baru penataan terhadap ketatanegaraan.