Reformasi Unit Pelayanan Publik di China Melalui Pendekatan Desentralisasi

Pelayanan public adalah usaha dalam memenuhi kebutuhan masyarakat di sebuah negara. Farasman (2020) mengemukakan Ada beberapa strategi yang dilakukan oleh Cina dalam melakukan reformasi pelayanan public melalui pembentukan Unit Pelayanan Publik atau Public Service Unit (PSU) yang merupakan organisasi non-perusahaan yang dikelola pemerintah yang bertugas memberikan layanan publik kepada masyarakat (Penyediaan pelayanan seperti pendidikan, kesehatan, olahraga, sains). PSU merupakan target ketiga dalam transformasi sistem pemerintahan di China setelah Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan Institusi Administrasi. PSU di China memiliki tenaga kerja hampir 30 juta orang, menyumbang 41% lapangan kerja sektor publik dan 4% dari total angkatan kerja, dan menghabiskan sepertiga anggaran pemerintah.

Pada akhir 1970, China meluncurkan program reformasi ekonomi yang diarahkan untuk menciptkan ekonomi berorientasi pasar. Sejak saat itu, perusahaan swasta bermunculan dan terus berkembang. Sejumlah BUMN akhirnya beralih menjadi pelaku pasar, dan peran pemerintah di BUM semakin dikurangi. Namun di era ini, PSU masih mempertahankan struktur lama, sehingga masih terkait erat dengan pemerintah.

Pada pertengahan 1980, transformasi menuju efisiensi dan efektifitas yang lebih besar diperluas ke PSU. Hal ini didorong oleh tekanan dari luar yaitu kebutuhan masyarakat mendororng pemerintah untuk mempertimbangkan kembali strategi dan sistem penyediaan pelayanan publiknya dengan mereformasi PSU. Pelayanan dasar PSU dinilai masih terbatas dan tidak mencukupi baik kualitas maupun kuantitasnya. PSU hanya mengikuti rencana pemerintah, sehingga tidak memiliki insentif untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas. Sistem monopoli menyebabkan PSU kurang memberikan perhatian terhadap peningkatan kualitas atau memperluas layanan. Dorongan lain adalah tekanan dari dalam institusi pemerintah, dimana jumlah PSU terlalu banyak dan menghabiskan anggaran pemerintah, sering terjadi tumpang tindih pembangunan fasilitas dan pelayanan publik. Tekanan anggaran dan inefisiensi institusionalisme tersebutlah yang kemudia menjadi dorongan utama untuk mereformasi PSU.

PSU memiliki status hukum independen, namun bukan badan sosial karena dimiliki dan dioperasikan oleh negara. Ada 3 cara untuk melihat keterkaitan PSU dengan pemerintah. Pertama, departemen pemerintah bertindak sebagai pengawas untuk PSU, dengan izin dan dukungan resmi dan status hukum dari departemen ini PSU dapat mendaftar ke institusi pemerintah yang berwenang membentuk dan mengelola PSU.  Badan pengawas berwenang untuk menunjuk manajer, meninjau rencana keuangan PSU, dan memastikan bahwa PSU mengikuti rencana umum nasional. Kedua, departemen pemerintah yang tidak memiliki kewenangan juga mempengaruhi operasi PSU, misalnya departemen keuangan yang ikut berperan untuk masalah anggaran yang bersumber dari pemerinah. Ketiga, pembentukan PSU dikendalikan oleh OPE yaitu institusi pemerintah yang berperan sebagai perencana dan pengambil keputusan untuk menentukan sumber daya manusia di PSU.

Reformasi PSU yang dilakukan oleh Pemerintah China adalah dengan pendekatan desentralisasi yang diharapkan akan mengarahkan PSU menjadi organisasi independen yang memberikan layanan publik yang lebih efisien dan lebih baik.

• Tahapan Reformasi PSU  

1. Tahun 1985-1992,  Membentuk sistem pertanggungjawaban eksekutif

Tujuannnya mengubah PSU menjadi organisasi yang independen dari pengaruh pemerintah. Eksekutif PSU berhak mengelola organisasinya secara independen, sesuatu yang tidak dapat mereka lakukan sebelumnya. Sejak itulah mereka menikmati kekuatan untuk menentukan struktur kelembagaan, mempekerjakan staf, mengalokasikan sumber daya dan sebagainya. Mereka juga bertanggung jawab atas keputusan mereka. Perubahan ini terjadi di PSU di semua tingkat, dari pusat ke daerah.

Hal ini sesuai dengan pandangan Rondinelli dan Nellis (1986), yang mendefinisikan desentralisasi sebagai pengalihan tanggung jawab untuk perencanaan, pengelolaan, dan peningkatan dan alokasi sumber daya dari pemerintah pusat dan agensinya ke unit lapangan instansi pemerintah, unit subordinat atau tingkat pemerintahan, otoritas publik semiautonomis atau perusahaan, otoritas regional atau fungsional daerah-lebar, atau organisasi non-pemerintah swasta atau sukarela.

Pada tahap pertama reformasi PSU, kepala eksekutif PSU mendapatkan insentif untuk bekerja lebih keras dan mengelola organisasinya agar lebih mandiri dan efisien. Sistem ini tanggung jawab bersama-antara lembaga-lembaga pemerintahan di tingkat pusat, regional dan lokal (hubungan mereka mengikuti prinsip subsidiaritas) untuk meningkatkan kualitas keseluruhan dan efektivitas PSU (UNDP 1997). Pergeseran tanggung jawab juga memberi tekanan pada para eksekutif untuk memperbaiki kinerja organisasi mereka. Ini mendukung argumen Basta (1998) bahwa desentralisasi meningkatkan efisiensi dan kualitas layanan melalui delegasi tanggung jawab. Selanjutnya, kepala eksekutif PSU memperoleh fleksibilitas dan kebebasan untuk merencanakan dan dengan demikian merespons dengan cepat tuntutan yang diajukan oleh warga negara dan pasar. Hal ini sesuai dengan tesis Osborne dan Gaebler (1992) bahwa desentralisasi membantu institusi untuk menjadi jauh lebih fleksibel sehingga mereka dapat merespon dengan cepat terhadap keadaan dan kebutuhan pelanggan; Hal ini memungkinkan mereka menghasilkan moral, komitmen, dan produktivitas yang lebih tinggi.

2.  Tahun 1993-2001, Mendorong PSU dalam persaingan berbasis pasar

Tujuannya memisahkan PSU dari pemerintah dan mengubahnya menjadi organisasi sosial" dan bukan afiliasi pemerintah. PSU tidak bisa lagi mengandalkan pemerintah hanya untuk pendanaan, namun harus belajar bertahan sebagai entitas independen dalam memberikan layanan publik.

   Salah satu satu perubahan tahap kedua ini adalah memberi izin kepada PSU untuk mengenakan biaya layanan berbasis pasar, yang memungkinkan mereka menutup biaya layanan yang diberikan serta membayar gaji staf, biaya overhead, dan sebagainya. Selain membiarkan PSU untuk membayar biaya layanan, pemerintah juga memberi mereka lebih banyak kewenangan dalam pengambilan keputusan Lebih khusus lagi, instansi pemerintah di semua tingkat diharuskan menyerahkan hak pengelolaan langsung mereka atas PSU. Dengan demikian, PSU memperoleh lebih banyak kesempatan untuk pengelolaan diri dan pengambilan keputusan, dan mereka dapat menetapkan biaya layanan pada tingkat yang kompetitif dan berdasarkan pada kebutuhan pasar.

Koperasi, perusahaan, warga negara, dan semua kekuatan sosial lainnya didorong untuk bergabung dalam usaha penyediaan layanan publik yang dapat memenuhi kebutuhan ekonomi dan sosial negara tersebut. Ini menjelaskan lebih jauh lagi bahwa putaran kedua bukan sekadar strategi desentralisasi administratif, tetapi juga salah satu desentralisasi pasar dalam pemberian layanan publik. Pemerintah mengalihkan tanggung jawab atas fungsi dari masyarakat ke sektor swasta. Ini sebagian besar berbentuk privatisasi: kontrak diberikan kepada perusahaan komersial untuk penyediaan atau pengelolaan layanan atau fasilitas publik. Deregulasi mengurangi hambatan hukum terhadap partisipasi swasta dalam penyediaan layanan, yang memungkinkan persaingan antara pemasok swasta untuk layanan yang telah disediakan oleh pemerintah sebelumnya. Oleh karena itu, privatisasi beberapa PSU oleh pemerintah China secara tepat disebut "mendorong PSU ke pasar".

Meskipun desentralisasi pasar meremajakan pelayanan publik dan menciptakan perkembangan industri, beberapa kelemahan dari desentralisasi juga muncul. Cukup banyak PSU yang menyimpang dari misi nirlaba mereka dan menjadi sangat menguntungkan melalui layanan mereka. Ketidaksetaraan penyampaian layanan masyarakat antara daerah perkotaan dan pedesaan dan di antara berbagai daerah diperparah, terutama karena ketika pemerintah mengalihkan tanggung jawab administratif ke tingkat lokal, tidak menyediakan PSU tingkat daerah dengan sumber keuangan yang memadai. Hal ini membuat penyediaan layanan yang merata lebih sulit untuk diwujudkan. Beberapa layanan dasar publik yang menguntungkan diprivatisasi sedemikian rupa bahwa tujuan dari esensi pelayanan publik hampir ditinggalkan. Hilangnya dukungan dan pengendalian pusat menciptakan kekosongan, pemberian layanan dalam banyak kasus menjadi kurang efisien dan kurang efektif karena lemahnya kapasitas administratif atau teknis di tingkat lokal.

3. Tahun 2002-2011, Membatasi privatisasi

Pada reformasi tahap ketiga, pemerintah harus berhadapan dengan keuntungan dan kerugian dari delegasi, privatisasi, dan deregulasi (bentuk desentralisasi administratif dan pasar) sehingg dalam tahap ini perlu mencari keseimbangan yang tepat antara tujuan efisiensi, efektivitas, dan penyediaan layanan publik dasar yang setara.

Pemerataan penyediaan layanan publik dasar telah menjadi tema utama dalam tahap ketiga reformasi PSU, dengan memberikan privatisasi penuh atau parsial terhadap beberapa PSU (yang mampu bertahan di pasar yang kompetitif), sedangkan untuk pelayanan dasar PSU yang tidak kompetitif pemerintah turut kembali memberikan anggaran.

4.  Reformasi tahap lanjut

Pada tahap ini PSU dibagi dalam beberapa klasifikasi melalui 3 langkah. Pertama, PSU harus direstrukturisasi dan dirombak berdasarkan fungsi dan tanggung jawab mereka, beban kerja dan sejenisnya; Kedua, semua PSU dikelompokkan menjadi tiga kategori sesuai dengan fungsi sosial mereka - organ administratif, perusahaan, dan organisasi layanan masyarakat (PSO); Ketiga, PSO secara khusus dikelompokkan menjadi dua jenis-I dan II-sesuai dengan kewajiban, pelanggan, dan sumber daya mereka. PSO I yang menyediakan pelayanan publik dasar yang tidak dapat disediakan oleh sektor swasta atau PSO II; PSO II menyediakan layanan publik lainnya yang dapat juga sebagian disediakan oleh organisasi sektor swasta. Dalam babak baru ini, pemerintah pusat berupaya untuk mendirikan sebuah sistem pelayanan publik yang efisien, efektif, dan adil dengan karakteristik Cina.

Daftar Pustaka

 

Farazmand (ed.). 2020 Global Encyclopedia of Public Administration, Public Policy, and Governance (pp.1-11).