AZAS PENYELENGAARAAN PANGAN
Berbicara kepentingan negara terhadap komoditi pangan, khususnya beras, tentu tidak bisa terlepas dari sisi strategis beras sebagai kebutuhan pangan pokok. Beras telah betul betul menjadi komoditi strategis sejak hampir seluruh lapisan masyarakat tidak bisa berpaling pada pangan lainnya. Guncangan terhadap komoditi beras yang terjadi di pasar akan segera menimbulkan gejolak bagi masyarakat di segala lini rantai pasoknya. Dengan demikian Pemerintah sebagai pengelola negara berkepentingan terhadap pangan, khususnya beras, terutama dalam hal ketahanan pangan sebagaimana amanah  UU Pangan 2012.
Dalam UU Pangan 2012 pada Bab Ketentuan Umum, ditetapkan bahwa setidaknya ada 4 azas dalam penyelenggaraan pangan yaitu kedaulatan, kemandirian, ketahanan, dan keamanan pangan. Dari keempat asas itu, ketahanan pangan merupakan azas yang menggambarkan sisi strategis pangan. Perhatikan definisi ketahanan pangan sebagai berikut, "Ketahanan Pangan adalah kondisi terpenuhinya Pangan bagi negara sampai dengan perseorangan, yang tercermin dari tersedianya Pangan yang cukup, baik jumlah maupun mutunya, aman, beragam, bergizi, merata, dan terjangkau serta tidak bertentangan dengan agama, keyakinan, dan budaya masyarakat, untuk dapat hidup sehat, aktif, dan produktif secara berkelanjutan.untuk mengendalikan pasokan dan permintaan serta menjaga harga". Â Pada definisi tersebut terdapat empat kata kunci yakni cukup, terjangkau, mengendalikan, menjaga.
Cukup berarti pangan harus tersedia untuk semua orang dari aspek jumlah, mutu, aman, beragam, bergizi, dan merata di setiap daerah tersedia pangan, serta tidak bertentangan dengan norma masyarakat. Terjangkau berarti setiap orang mempunyai kesempatan yang sama untuk mendapatan pangan, khususnya bagi orang yang tergolong tidak mampu. Mengendalikan berarti bahwa keberadaan pangan khususnya pangan pokok harus dikelola dengan baik dan cermat sehingga salah satu sisi baik permintaan maupun pasokan tidak terlalu kuat terhadap lainnya. Menjaga berarti stabilisasi harga dilakukan untuk menghindari fluktuasi yang berpotensi menyebabkan gejolak. Empat kata kunci ini menjadi pedoman bagi Pemerintah untuk menyelenggarakan pangan. Jika salah satu dari keempat kunci tersebut tidak terpenuhi maka Pemerintah menghadapi situasi yang sulit menghadapi pasar yang semakin bebas.
KETAHANAN PANGAN TIDAK BOLEH IMPOR
Azas berikutnya juga perlu mendapatkan perhatian adalah Kemandirian pangan. Definisi kemandirian dalam UU Pangan adalah kemampuan negara dan bangsa dalam memproduksi Pangan yang beraneka ragam dari dalam negeri yang dapat menjamin pemenuhan kebutuhan Pangan yang cukup sampai di tingkat perseorangan dengan memanfaatkan potensi sumber daya alam, manusia, sosial, ekonomi, dan kearifan lokal secara bermartabat. Azas ini membicarakan perihal sumber pasokan pangan, yakni berasal dari dalam negeri. Namun demikian, produksi pangan nasional dalam negeri tidak ditetapkan sebagai sumber pasokan mutlak karena kata yang disandingkan adalah "dapat menjamin pemenuhan kebutuhan pangan". Akan berbeda pengertian jika dikalimatkan "memenuhi kebutuhan pangan" sebagai permutlakan sumber pasokan pasokan pangan. Dengan kata lain, produksi dalam negeri adalah prioritas pertama sumber pasokan pangan, kemudian cadangan pangan nasional, selanjutnya adalah impor sebagai alternatif. Hal ini dipertegas pada ayat berikutnya, yang berbunyi "Ketersediaan Pangan adalah kondisi tersedianya Pangan dari hasil produksi dalam negeri dan Cadangan Pangan Nasional serta impor apabila kedua sumber utama tidak dapat memenuhi kebutuhan".
Pemerintah memang harus menunjukkan kemampuannya untuk selalu meningkatkan produksi pangan nasional, bahkan harus konsisten dan konsekwen dengan segala beban moneternya mengelola cadangan pangan dari produksi nasional. Sumber pasokan pangan produksi dalam negeri dan cadaangan pangan tidak selalu dapat mencukupi kebutuhan pangan, ada kalanya cukup dan ada kalanya tidak cukup karena berbagai faktor. Pada saat sumber pasokan dalam negeri tidak dapat mencukupi kebutuhan pangan, Pemerintah dapat melakukan importasi dari luar negeri, sehingga ketahanan pangan semestinya tidak diargumentasikan anti impor. Importasi bukan berarti Pemerintah melakukan tindakan tidak bermatabat, justru sebaliknya karena Pemerintah berupaya menjalankan amanah ketahanan pangan sampai pada peseorangan. Tindakan yang tidak bermatabat adalah jika ngotot anti impor namun ada satu orang warga negara yang bermasalah pangan.
Sebagaimana disebutkan sebelumnya bahwa ketersediaan pangan adalah kondisi tersedianya pangan. Dalam UU Pangan disampaikan sebagai berikut "Cadangan Pangan Nasional adalah persediaan Pangan di seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia untuk konsumsi manusia dan untuk menghadapi masalah kekurangan Pangan, gangguan pasokan dan harga, serta keadaan darurat". Sampai disini tentu ketersediaan pangan tidak hanya sebesar permintaan pasar atau sekedar sejumlah yang dikonsumsi masyarakat saja, namun pangan juga harus tersedia pada saat terjadi peritiwa luar biasa. Dengan demikian dapat ketersediaan pangan harus lebih besar dari kebutuhan atau permintaan pasar. Untuk komoditi beras, jika jumlah kebutuhan konsumsi di pasar (permintaan) per tahun sebesar 36 juta ton maka ketersediaan pangan harus lebih besar daripada sejumlah itu. Maka dari itu pengelolaan cadangan harus dipisahkan dari pasokan dan permintaan agar tidak mengganggu pasar secara langsung.
CADANGAN PANGAN ADALAH KETERSEDIAAN
Cadangan harus selalu tersedia setiap saat, baik ketika produksi terjadi surplus dan sebaliknya ketika terjadi defisit pasokan. Disinilah kemudian muncul pertanyaan, bagaimana perlakuan pada komoditi yang dijadikan cadangan mengingat komoditi pangan, khususnya beras, memiliki umur simpan yang pendek karena sifatnya yang mengalami turun mutu. Lalu bagaimana jika kemudian tidak terjadi peristiwa luar biasa? Jawaban dari pertanyaan ini cukup jelas bahwa cadangan pangan perlu dilakukan penyegaran setiap periode tertentu agar selalu terjaga baik dari sisi jumlah dan mutunya, baik terjadi peristiwa luar biasa ataupun tidak. Penyegaran dilakukan dengan mendapatkan (procure) persediaan baru dan menghabiskan (spend) persediaan lama, bukan dengan membuang (disposal) stock lama. Melakukan pembuangan persediaan hanya akan membebani anggaran belanja negara karena tidak memberikan manfaat. Lebih bijak jika pengelolaan cadangan pangan, beras misalnya, dimanfaatkan secara optimal dengan menyalurkan persediaan beras kepada masyarakat yang menghadapi masalah pangan. Jadi, meskipun pasar telah mengalami stabilitas harga dan tidak terjadi keadaan darurat, masyakarat terlindungi dari masalah pangan.
Mungkin perlu dipahami bersama bahwa masalah pangan dapat terjadi sewaktu waktu akibat berbagai hal. UU Pangan mendefinisikan sebagai berikut, "Masalah Pangan adalah keadaan kekurangan, kelebihan, dan/atau ketidakmampuan perseorangan atau rumah tangga dalam memenuhi kebutuhan Pangan dan Keamanan Pangan", dan "Krisis Pangan adalah kondisi kelangkaan Pangan yang dialami sebagian besar masyarakat di suatu wilayah yang disebabkan oleh, antara lain, kesulitan distribusi Pangan, dampak perubahan iklim, bencana alam dan lingkungan, dan konflik sosial, termasuk akibat perang". Menilik definisi tersebut menjadi jelas bahwa aspek keterjangkauan terhadap pangan termasuk dalam masalah pangan. Masyarakat yang tidak dapat menjangkau pangan berarti mengalami masalah pangan.
Lalu dimanakah batasan seseorang terhadap keterjangkauan pangan? Secara langsung, seseorang jika tidak mampu membeli beras maka dikatakan menghadapi masalah pangan. Namun jika seseorang tersebut semula mendapatkan beras setiap bulan sebanyak 10 kg kemudian berkurang menjadi 5 kg, apakah kondisi ini termasuk masalah pangan? Jawabannya adalah iya, karena meskipun masih dapat menjangkau beras tapi terkendala dari aspek kecukupan. Untuk mengatisipasi hal tersebut kadang Pemerintah mengambil langkah yang kurang tepat jika yang dilakukan adalah melakukan stabilisasi. Biasanya Pemerintah akan segera memerintahkan Perum BULOG melakukan operasi pasar untuk stabilisasi harga. Argumentasi yang sering dijumpai adalah ketika gejolak harga dapat diredam kemudian diartikan harga sudah kembali normal dan masalah pangan terselesaikan. Hal tersebut benar adanya jika harga kembali ke tingkat harga semula sebelum terjadi gejolak harga. Namun faktanya, harga beras tidak pernah kembali turun ke harga semula setelah terjadi gejolak. Yang terjadi adalah harga stabil tetapi berada di tingkat harga yang lebih tinggi, sehingga masyarakat yang memiliki keterbatasan menjangkau pangan tetap saja menghadapi masalah pangan. Dari permasalahan ini jelas terlihat bahwa stabilisasi harga tidak serta merta dapat dijadikan solusi menghadapi masalah pangan, terutama pada aspek keterjangkauan dan kecukupan pangan, kecuali Pemerintah mengambil langkah lain yakni mencukupi kebutuhan beras kepada masyarakat yang terbatas jangkauannya.
STABILISASI HARGA ADALAH KETERJANGKAUAN
Pada bahasan sebelumnya telah disinggung sedikit banyak tentang Harga Pembelian Pemerintah (HPP) dan juga Harga Eceran Tertinggi (HET). Semenjak pasar beras dilepaskan ke mekanisme pasar karena kesepakatan IMF, gejolak harga selalu terjadi setiap tahun. Semenjak itu pula harga beras selalu naik dari tahun ke tahun tanpa bisa dicegah karena peran Pemerintah semakin lemah. Pada komoditi beras, Pemerintah hanya mengelola pangan terkait perlindungan kepada golongan masyarakat tertentu saja melalui program RASKIN. Selebihnya pasar beras diserahkan pada mekanisme pasar. Pemerintah tidak lagi mengatur harga beras yang beredar di pasar, namun hanya melindungi produsen agar tidak terjadi harga jatuh dibawah HPP. Perlindungan terhadap konsumen disadari oleh Pemerintah belakangan waktu dengan menerbitkan HET yang mengatur harga beras di tingkat konsumen, meskipun implementasinya masih kurang tepat. Dan tentu saja kebijakan HET terlambat dikeluarkan pada saat mekanisme pasar sudah menjadi begitu kuat.
Yang terjadi adalah harga pasar selalu berada diatas HPP, dan hal ini telah terjadi selama bertahun-tahun. Dan ironisnya adalah harga acuan HET ternyata juga lebih tinggi daripada yang tertera pada HPP, sehingga akhirnya perlindungan terhadap konsumen kembali lemah karena HET lebih berpihak pada produsen dan pedagang tentunya. Dua kebijakan ini meskipun sama sama mengatur harga keberadaanya ibarat ada dan tiada karena sifatnya lebih cenderung sebagai acuan dan masih bersifat sukarela, belum menjadi autran yang wajib ditaati. Terbukti dengan capaian pengadaan beras dalam negeri yang dilakukan Perum BULOG sulit tercapai bahkan seringkali tidak dapat mencapai target karena faktor harga. Jika aturan HPP ditaati oleh pelaku pasar, tentu target Perum BULOG akan tercapai karena tidak ada pengaruh dari aspek harga. Ditambah lagi pembayaran tunai yang dilakukan oleh Perum BULOG tentu menjadi faktor pertimbangan yang menarik bagi pemasok karena dapat meningkatkan optimalisasi arus kas bagi mereka. Namun sayangnya saat ini pembayaran tunai tersebut bukan lagi hal yang menarik sebab sebagian besar pelaku pasar tergiur oleh harapan keuntungan menjual kepada pasar yang lebih tinggi harganya daripada HPP.
SEJARAH MELAWAN MEKANISME PASAR
Sampai dengan tahun 2018 lalu, satu-satunya yang taat kepada acuan harga adalah Perum BULOG, walau sebatas HPP dan fleksibilitasnya. Hal ini disebabkan karena dalam pekerjaannya sepanjang sejarah adanya lembaga ini selalu dalam bentuk penugasan dalam rangka pelayanan publik/public service obligation (PSO), walaupun sejak tahun 2003 telah berubah status kelembagaan menjadi Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Secara singkat sejarah Perum BULOG adalah sebagai berikut.
Pembentukan suatu badan yang menangani bahan pangan pokok telah dimulai di Indonsia sejak zaman pemerintahan kolonial Belanda dengan dibentuknya Yayasan Bahan Pangan atau Voeding Middelen Fonds (VMF) pada tahun 1939. Selama masa pendudukan Jepang VMF dibubarkan dan diganti Badan baru bernama Sangyobu-Nanyo Kohatsu Kaisa. Pada awal kemerdekaan (1945 s/d 1950) didirikanlah dua organisasi untuk menangani pangan yaitu dalam wilayah Republik Indonesia terdapat Jawatan Pengawasan Makanan Rakyat (PMR) yang kemudian menjadi Kementerian Penyediaan Makanan Rakyat. Sedang dalam wilayah pendudukan Belanda dihidupkan kembali Voeding Middelen Fonds (VMF).
Selama periode awal kemerdekaan 1950 -- 1952 pemerintah mendirikan Yayasan Bahan Makanan (BAMA) dibawah pembinaan Departemen Pertanian. Pada tahun 1952, pembinaan BAMA untuk selanjutnya menjadi tanggung jawab Kementerian Ekonomi dan diberi nama baru menjadi Yayasan Urusan Bahan Makanan (YUBM). Pada tahun 1964 Badan Pelaksana Urusan Pangan (BPUP), lalu pada tahun 1966 BPUP diintegrasikan dalam KOLOGNAS dan segala kegiatannya diambil alih oleh KOLOGNAS. Pada tahun 1967 KOLOGNAS dibubarkan dan kemudian pada tanggal 10 Mei 1967 dibentuk Badan Urusan Logistik (BULOG).
Badan baru ini dirancang sebagai Lembaga pembeli tunggal untuk beras. Selanjutnya pada 1969, struktur organisasi Bulog disesuaikan dengan tugas barunya sebagai pengelola cadangan pangan (buffer stok) dalam rangka mendukung upaya nasional untuk meningkatkan produksi pangan, dan menyalurkan beras untuk golongan Anggaran (anggota ABRI dan pegawai negeri). Pada tahun 1971 tugas tanggung jawab Bulog diperluas dan ditunjuk importir tunggal gula pasir dan gandum dan distributor gula pasir serta tepung terigu. Tahun-tahun berikutnya tanggung jawab Bulog diperluas lagi dengan tambahan untuk mengelola beberapa komoditi pangan dan mengendalikan harga.
