Dari sudut pandang itu, dapat difahami bahwa penggunaan nomenklatur ‘peraturan pemerintah’ pada Perpu berkaitan dengan adanya batas materi muatan Perpu hanya pada urusan pemeritahan/eksekutif saja. Memaknai domain Perpu persis sama dengan domain materi undang-undang adalah cara pemaknaan Perpu secara tak terbatas, yang rentan menimbulkan abuse of power oleh lembaga kepresidenan. Selain itu, juga bertentangan dengan esensi prinsip check and balances, yang menghendaki kewenangan lembaga penyelenggara kekuasaan negara selalu bersifat terbatas.
Dengan demikian, membaca ketentuan Pasal 22 UUD 1945 tentang Perpu harus dalam satu tarikan nafas dengan maknanya sebagai produk pengganti undang-undang yang hanya meliputi materi tentang urusan pemerintahan atau lembaga eksekutif saja.
Perpu tentang lembaga negara dan komisi independen
Pada tahun 2009, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menerbitkan Perpu No. 4/2009 tentang Perubahan atas UU No. 30/2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi. Perpu tersebut memberikan kewenangan kepada Presiden mengangkat anggota sementara pimpinan KPK bila terjadi kekosongan keanggotaan pimpinan KPK sehingga pimpinannya kurang dari tiga orang.
Terakhir, pada saat tulisan ini dibuat, Presiden dikabarkan telah pula menandatangani Perpu tentang MK, yang isinya meliputi penambahan kriteria dan tata cara rekruitmen calon Hakim Konstitusi serta institusionalisasi Majelis Kehormatan MK sebagai lembaga pengawas yang bersifat permanen.
Terlepas dari perbedaan pandangan mengenai faktor “kegentingan yang memaksa” di balik terbitnya kedua Perpu tersebut, materi muatannya mengenai lembaga negara utama dan komisi negara yang bersifat independen, jelas telah melampaui domain materil “peraturan pemerintah” yang merupakan nomenklatur resmi UUD 1945.
Kedua Perpu tersebut menunjukkan bahwa domain materil Perpu persis sama dengan domain materil undang-undang, yang boleh mengatur keberadaan atau kewenangan lembaga negara lain, sehingga Perpu sesungguhnya sudah lebih tepat disebut Undang-Undang Darurat.
Upaya perubahan informal UUD 1945
Penulis menangkap kesan bahwa Presiden memang memiliki pandangan ketatanegaraan bahwa materi muatan Perpu boleh mengatur tentang keberadaan lembaga negara lain. Karena itu, sangat memungkinkan akan terbit kembali perpu-perpu mengenai lembaga negara lain, boleh jadi tentang MPR, DPR, DPD, Mahkamah Agung, dan/atau lembaga/komisi negara yang bersifat independen.
Jika pandangan tersebut kemudian mendapat tempat dalam lalu lintas praktik bernegara, maka lambat laun pandangan itu akan menjadi konvensi, sedangkan konvensi ketatanegaraan adalah sebuah hukum.
Patut dikhawatirkan adanya upaya terselubung di balik terbitnya perpu bermateri lembaga negara dan komisi independen untuk menggeser makna konstitusi ke suatu makna baru yang rentan merusak keberlangsungan prinsip check and balances.
