Masalah Pembiayaan Defisit APBN

Kesuksesan pembangunan suatu negara sangat ditentukan oleh berbagai faktor yang dimiliki masing-masing negara, seperti sistem ekonomi, ketersediaan sumber daya, teknologi, efisiensi, budaya, kualitas manusia dan kualitas birokrasi negara tersebut. Untuk mengetahui besar kecilnya peran pemerintah dalam proses pembangunan suatu negara dapat dilihat dari sistem perekonomian yang diterapkan. Terdapat 2 kebijakan ekonomi yang utama, yaitu kebijakan moneter dan kebijakan fiscal. Rosit (2010) mengatakan, "Kebijakan moneter merupakan pengendalian sektor moneter, sedangkan kebijakan fiskal merupakan pengelolaan anggaran pemerintah (budget) dalam rangka mencapai tujuan pembangunan".

Kebijakan fiskal ini menjadi salah satu kebijakan dalam perekonomian yang dilakukan oleh pemerintah melalui instrument Anggran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Anggaran merupakan suatu rencana keuangna pemerintah yang telah disusun berdasarkan kaidah-kaidah yang berlaku untuk mencapai tujuan bernegara. Berdasarkan UU No. 17 Tahun 2003, APBN adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. APBN, perubahan APBN, dan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN setiap tahunnya ditetapkan melalui undang-undang.  APBN memiliki beberapa fungsi, yaitu fungsi otoritas, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi.

APBN disusun berdasarkan siklus anggaran (budget cycle). Siklus dan mekanisme APBN meliputi :

• Tahap peyusunan RAPBN oleh pemerintah
• Tahap pembahasan dan penetapan RAPBN dengan DPR
• Tahap pelaksanaan APBN
• Tahap pengawasan pelaksanann APBN oleh instansi yang berwenang, seperti BPK
• Tahap pertanggung jawaban pelaksanaan oleh APBN

Tahapan perencanaan anggaran pada siklus anggaran di Indonesia dimulai saat kementerian memuat rencana kerja kementerian negara. Dalam tahapan ini pemerintah menyampaikan kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal kepada DPR untuk dilakukan pembahasan bersama. Indikator ekonomi makro yang digunakan sebagai dasar dalam penyusunan APBN antara lain pertumbuhan ekonomi, inflasi, nilai tukar, suku bunga SBI, harga minyak internasional dan produksi minyak indonesia. Kebijakan anggaran di Indonesia ini dilakukan untuk mendukung kegiatan ekonom nasional untuk meningkatkan pertumbuhan, menciptakan dan memperluas lapangan pekerjaan, meningkatkan kualitas pelayanan kepada masyarakat dan untuk mengurangi kemiskinan.  

Struktur APBN terdiri dari pendapatan negara dan hibah, belanja negara, keseimbangan primer, surplus/defisit, dan pembiayaan. APBN telah mengalami perubahan format, pada tahun anggaran 1969/1970 samapai 1999/2000 APBN menggunakan format T-account. Format T-account memiliki kelemahan yaitu tidak memberikan informasi jelas mengenai pengendalian defisit dan kurang transparan. Pada format T-account ini pinjaman luar negeri dianggap sebagai penerimaan pembangunan dan pembayaran cicilan utang luar negeri dianggap sebagai pengeluaran rutin. Mulai tahun anggaran 2000 format APBN diubah menjadi I-account yang telah disesuaikan dengan Government Finance Statistics (GFS).  Perubahan format APBN memiliki tujuan yaitu untuk meningkatkan transparansi dalam penyusunan APBN, untuk mempermudah analisis komparasi dengan badget negara lain, dan untuk mempermudah perhitungan dana perimbangan yang lebih transparan yang didistribusikan oleh pemerintah pusat ke pemerintah daerah dengan mengikuti UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Pusat Daerah.

Salah satu struktur APBN adalah defisit dan surplus yang merupakan selisih dari penerimaan dan pengeluaran. Defisit yaitu pengeluaran yang melebihi penerimaan, sedangkan penerimaan yang melebihi pengeluaran disebut surplus. Sejak tahun anggaran 2000, Indonesia menerapkan anggran defisit untuk menggantikan anggaran berimbang. Dalam APBN, dikenal 2 istilah  terkait defisit anggaran, yaitu keseimbagan primer dan keseimbangan umum. Keseimbangan primer yaitu total penerimaan dikurangi belanja yang tidak termasuk pembayaran bunga. Sedangkan, keseimbangan umum adalah total penerimaan yang dikurangi belanja yang termasuk kedalam pembayaran bunga.

Defisit anggaran dapat terjadi akibat beberapa hal. Menurut Barro dalam T. Pamuji (2008), defisit disebabkan oleh upaya pemerintah dalam mempercepat pertumbuhan ekonomi, pemerataan pendapatan masyarakat, melemahnya nilai tukar, pengeluaran akibat krisis ekonomi, realisasi yang menyimpang dari rencana, serta pengeluaran karena inflasi.

Beberapa kali, pemerintah telah membentuk kebijakan untuk mengembalikan kepercayaan ekonomi kepada APBN ditengah-tengah tekanan faktor eksternal.Langkah-langkah yang telah dilakukan antara lain, mengoptimalkan penerimaan negara, melaksanakan program ketahanan dan stabilitas harga pangan, melakukan penghematan belanja negara dan pengendalian DHB migas, pengendalian konsumsi BBM, membuat program penghematan listrik, dan membuat kebijakan tentang peningkatan produksi migas dan efisiensi di P.T. Pertamina. Menurut Rosit, (2010) pemerintah mengeluarkan kebijakan-kebijakan ini dalam rangka untuk memulihkan kepercayaan ekonomi terhadap keberlanjutan APBN, memperbaiki struktur dan postur APBN bertujuan untuk melindungi masyarakat terutama yang berpendapatan rendah dari tekanan komoditas pangan dan energi, dan pada saat yang sama pula terus menjaga momentum pertumbuhan ekonomi.

Pembangunan nasional terus dilakukan oleh pemerintah dengan tujuan untuk menyejahterakan rakyatnya dengan pembangunan infrastruktur, penyediaan fasilitas Pendidikan maupun Kesehatan, subsidi dan pemberian rasa aman dan tentram bagi rakyatnya. Dalam merealisasikan hal tersebut memerlukan anggaran biaya yang besar. Dimana setiap tahunnya pasti akan mengalami kenaikan yang signifikan, hal inilah yang menyebabkan postur APBN sering mengalami defisit.

Berdasarkan data dari DJPU 2015 Defisit anggaran tiap tahunnya selalu mengalami peningkatan sejak tahun 2010-2015, dimana pada tahun 2010 defisit anggaran mencapai Rp. 46.8 Trilliun dan pada tahun 2015 jumlah defisit anggaran menjadi Rp. 222.5 Trilliun. Dengan kata lain rata-rata setiap tahun APBN mengalami defisit anggaran sebanyak Rp. 160 Trilliun. Sumber pembiayaan APBN bersumber dari peneritan Surat Berharga Negara (SBN) mengalami peningkatan , pada tahun 2010 pembiayaan defisit APBN sebesar Rp 91 Triliun, 2011 Rp 120 Triliun, 2012, 2013, 2014 dan 2015 masing-masing Rp 160 triliun, Rp 225 Triliun, Rp 265  dan  Rp  289  Triliun.  Hal  ini  megambarkan  penerbitan  SBN  menjadi  instrumen  utama dalam pembiyaan defisit APBN.

Sesuai dengan data dari BJPU 2015, postur APBN Indonesia selalu mengalami defisit tiap tahunnya, bahkan dapat dipastikan untuk tahun-tahun selanjutnya juga akan mengalami masalah yang sama. Hal ini, membuktikan jika intrumen pembiayaan defisit APBN berdampak sempit bagi ruang gerak fiskal, yang menyebabkan penerbitan Obligasi Negara (SUN) sebagian untuk menutupi utang lama negara. Sejak tahun 2005 SBN telah menjadi sumber utama bagi pembiayaan defisit anggaran, kenaikan SBN pada periode 2010-2014 yaitu untuk refinancing utang sebelumnya yang telah jatuh tempo, dan refinancing dilakukan  dengan  utang  baru  yang mempunyai  terms & Conditions yang lebih baik. Jika beban fiskal semakin bertamba maka akan menyebabkan ruang fiskal semakin sempit, dan akan berdampak bagi aktivitas perekonomian yang melemah.  Hal ini menyebabkan berkurangnya pendapata nasional (PDB) dan pada akhirnya kesejahteraan masyarakat akan semakin buruk. defisit anggaran ini menjadi suatu kewajaran bagi negara yang menganut sistem APBN bebas, hal ini tidak hanya dialami oleh Indonesia saja tetapi oleh negara -negara maju lainnya. Agar tidak mengganggu ruang gerak fiskal dalam pembangunan maka diperlukan sumber pembiayaan baru bagi defisit anggaran tersebut.