Menurut, Oppenheim mengemukakan bahwa Hukum Administrasi Negara adalah suatu gabungan ketentuan-ketentuan yang mengikat badan-badan yang tinggi maupun rendah apabila badan-badan itu menggunakan wewenang yang telah diberikan kepadanya oleh Hukum Tata Negara. Hukum Administrasi Negara menggambarkan Negara dalam keadaan bergerak.
Dengan kata lain, Hukum Administrasi Negara yaitu sekumpulan peraturan yang memberi wewenang kepada Administrasi Negara untuk mengatur masyarakat. Artinya bahwa Administrasi Negara mempunyai fungsi mengatur warga masyarakat dengan mendapat wewenang dari Hukum Administrasi Negara sebagai landasan hukum.
Sementara, Menurut Komisi Van Poelje, perbuatan hukum administrasi Negara atau tata usaha adalah tidakan-tindakan hukum (dalam hukum public) yang dilakukan oleh penguasa dalam menjalankan fungsi pemerintahan dalam arti sempit.
Substansi dari perbuatan alat administrasi negara adalah tiap-tiap tindakan yang dilakukan oleh alat tata usaha Negara atau alat pemerintah tidak hanya dalam fungsi eksekutif, akan tetapi juga dalam melaksanakan public service sebagai konsekuensi dari pelaksanaan Welfare State. Perbuatan alat administrasi negara ini ada yang masuk dalam klasifikasi perbuatan hukum dan perbuatan nyata.
Di dalam rangka melaksanakan tugas dan fungsinya alat administrasi negara melakukan berbagai macam perbuatan, yang apabila kita klasifikasikan macam-macam perbuatan alat administrasi negara tersebut ada yang merupakan kategori perbuatan hukum (rechtshandelingen) dan ada perbuatan yang bukan merupakan perbuatan hukum (feiteliykehandelingen).
Untuk Hukum Administrasi Negara, yang penting adalah perbuatan Alat Administrasi Negara yang merupakan perbuatan hukum (rechtshandelingen), yaitu suatu perbuatan yang dilakukan dengan berdasarkan pada hukum yang berlaku baik yang didasarkan hukum privat maupun hukum publik.
Perbuatan menurut hukum yang dilakukan oleh alat administrasi negara ini yang penting di dalam HAN terutama yang didasarkan pada hukum public yang bersegi satu. Sedangkan perbuatan hukum menurut hukum privat pada umumnya tidak termasuk di dalam Hukum Administrasi Negara.
Perbuatan alat administrasi negara yang merupakan perbuatan hukum menurut hukum privat, yaitu menyangkut hubungan hukum aparatur negara dengan subyek hukum lain berdasarkan hukum privat, sebagai contohnya yaitu hubungan sewa menyewa antara pemerintah dengan pihak swasta yang diatur oleh Pasal 1548 KUHPerdata.
Perbuatan hukum yang didasarkan pada hukum publik baik itu perbuatan untuk melaksanakan peraturan maupun perbuatan yang dilakukan dengan tujuan untuk menyelesaikan masalah konkrit termasuk juga yang didasarkan pada Freies Ermessen (kebebasan bertindak atas inisiatif sendiri). Perbuatan ini biasanya dilakukan untuk menyelenggarakan kepentingan umum.
Sementara, menurut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara menyebut ketetapan ini dengan sebutan Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN). Adapun Unsur-unsur utama Keputusan TUN seperti dirumuskan dalam Pasal 1 angka 3 UU Peratun, yaitu:
- Penetapan tertulis;
- Oleh Badan atau Pejabat TUN;
- Konkrit;
- Individual;
- Final; serta
- Menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukumperdata.
Dalam hal ini pemerintah mempunyai kedudukan yang tidak dimiliki oleh seseorang ataupun badan hukum perdata, sebab karena hubungan hukum antara pemeritah dengan sesorang dan badan hukum perdata bersifat ordinatif. Walaupun hubungan hukumnya bersifat ordinatif pemerintah tidak dapat melakukan hukum secara bebas dan semena-mena terhadap warga Negara.
