Sejak tahun 1945 sampai sekarang, Indonesia mengalami perubahan yang bisa dibilang berlangsung cepat. Hukum dibuat untuk mencapai perubahan tersebut, walaupun dirasa masih sedikit tersendat. Seperti yang kita ketahui bahwa hukum berusaha mencapai perkembangan yang berlangsung cepat tersebut, namun ternyata dalam pelaksanaanya masyarakat belum siap terhadap hukum yang telah dibuat. Padahal hukum mempunyai tugas menjaga ketertiban, keamanan, dan memberikan keadilan bagi masyarakat.
Perkembangan hukum dan kebutuhan hukum masyarakat berubah sesuai dengan perkembangan zaman. Oleh karena itu, seiring dengan berkembangnya zaman peraturan perundang-undangan yang telah dibuat terkadang perlu adanya pembetulan dan penyesuaian agar sesuai dengan kebutuhan hukum masyarakat. Peraturan perundang-undangan merupakan sarana penting untuk menjaga hubungan yang antara warga masyarakat dengan pemerintah untuk mewujudkan tujuan bersama secara dinamis, tetapi tertib dan teratur.
Pembentukan peraturan perundang-undangan meliputi kejelasan tujuan yang ingin dicapai, kelembagaan yang tepat, kesesuaian isi materi, efektifitas peraturan perundang-undangan, kejelasan dalam perumusan, kemanfaatan untuk mengatur masyarakat, kepastian hukum, dan keterbukaan (transparan) dalam pembuatan peraturan perundang-undangan. Hal-hal diatas merupakan dasar bagi pembentuk peraturan perundang-undangan.
Apabila dalam pembentukan peraturan perundang-undangan tidak sesuai hal-hal tersebut diatas maka peraturan perundang-undangan yang dibuat bertentangan dengan asas pembentukan peraturan perundang-undangan.
Pembentukan peraturan perundang-undangan tidak serta merta secara asal tanpa memperhatikan kemanfaatan bagi masyarakat, tetapi harus dibuat sedemikian rupa dengan memperhatikan asas pembentukan peraturan perundang-undangan dan juga pembentukan tersebut bertujuan untuk keadilan masyarakat.
Dalam pembentukan peraturan perundang-undangan pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, dan penyebarluasan. Selain itu, dalam perancangan perundang-undangan tentunya perlu diselaraskan dan disesuaikan dengan peraturan perundang-undangan lain baik undang-undang yang lebih tinggi ataupun yang lebih rendah dari RUU tersebut sehingga tersusun secara sistematis dan untuk mencegah terjadinya tumpang tindih (overlaping).
Pembentukan peraturan perundang-undangan telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan. setelah undang-undang tersebut dilaksanakan kurang lebih 7 (tujuh) tahun, perlu ada penggantian atau perubahan terhadap pasal-pasal tersebut. Salah satu penyebab digantinya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 yaitu masalah hierarki peraturan perundang-undangan.
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 kemudian digantikan dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan dengan merubah isi atau materi muatan termasuk hierarki peraturan perundang-undangan yang menjadi masalah utama dalam perubahan undang-undang tersebut.
Di dalam pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 disebutkan hierarki peraturan perundang-undangan terdiri dari UUD 1945, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan peraturan daerah. Sedangkan didalam pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 terdapat penambahan dengan memasukkan TAP MPR.
Adapun bunyi dari pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, yaitu :
- Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
- Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
- Undang-undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang;
- Peraturan Pemerintah;
- Peraturan Presiden;
- Peraturan Daerah Provinsi;
- Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Disahkannya Undang-Undang Nomor 12 tahun 2011 ini mempunyai dampak hukum terhadap Undang-undang Nomor 10 tahun 2004 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan dimana sesuai dengan asas bahwa ketika ada suatu peraturan perundang-undangan yang sama, maka yang digunakan adalah peraturan perundang-undangan yang baru. Hal ini dipertegas dalam Pasal 102 dimana berbunyi :
