Mengawal Kebijakan Sistem Zonasi di Tengah Ketimpangan Kualitas Pendidikan Nasional

Pendahuluan

Tujuan utama kebijakan sistem PPDB berdasarkan zonasi menurut Pasal 2 Permendikbud No.14 tahun 2018 adalah untuk menjamin penerimaan peserta didik baru berjalan secara objektif, transparan, akuntabel, non-diskriminatif, dan berkeadilan dalam rangka mendorong peningkatan akses layanan pendidikan.

Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Muhadjir Effendy menyatakan bahwa sistem zonasi diberlakukan sebagai upaya untuk mempercepat pemerataan kualitas pendidikan. 

Dengan memberlakukan kriteria penerimaan berdasarkan jarak antara lokasi tempat tinggal calon peserta didik dan lokasi sekolah, sistem zonasi diharapkan mampu menghilangkan ketimpangan kualitas pendidikan melalui penghapusan status sekolah negeri favorit dan meningkatkan kualitas sekolah di tiap zona yang sudah ditentukan. 

Dalam pelaksanaannya, sistem zonasi kerap dihujani ungkapan ketidakpuasan dari orang tua dari calon peserta didik dan juga calon peserta didik tersebut. 

Alasannya, asas meritokrasi yang sudah lama diterapkan melalui seleksi peserta didik berdasarkan nilai Ujian Nasional (UN) menjadi tidak berlaku dan secara implisit, kebijakan sistem zonasi telah menetralisir usaha dan kerja keras calon peserta didik. 

Selain itu, dengan mempertimbangkan tingkat ketimpangan multidimensional yang berkontribusi terhadap ketimpangan kualitas pendidikan di Indonesia, sistem zonasi dinilai masih prematur dalam pelaksanaannya. Lantas, apa sajakah dampak sistem zonasi dalam usaha pemerataan kualitas sekolah? Apa sajakah implikasi dari kebijakan tersebut terhadap pembangunan manusia di Indonesia?

Ketimpangan Kualitas Pendidikan : A Multidimension of Madness

Ketimpangan kualitas pendidikan dapat dijelaskan melalui hubungan sebab-akibat antara faktor-faktor sosial dan ekonomi yang terdapat pada masyarakat terhadap hasil akhir dari pendidikan. 

Muttaqin (2018) dalam studinya mengemukakan bahwa ketimpangan kualitas dan akses pendidikan bersumber dari perbedaan karakteristik di setiap tingkat masyarakat dan juga dari variasi sumber daya yang diklasifikasikan menjadi lima jenis, yaitu ekonomi, manusia, sosial, politik, dan infrastruktur. 

Dalam sebuah studi yang dilakukan Hanushek (2007) yang menginvestigasi hubungan antara pencapaian pembelajaran dan faktor-faktor input seperti kualitas dan sumber daya sekolah, karakteristik lingkungan keluarga dan pertemanan, dan status sosial-ekonomi menemukan bahwa meskipun terdapat indikasi inefisiensi dalam pendidikan yang mengakibatkan tidak maksimalnya pencapaian pembelajaran, tidak ditemukan kausalitas yang jelas antara input dan output dalam pendidikan. 

Sebagai contoh, meskipun status sosial-ekonomi peserta didik dapat memberikan kemudahan akses terhadap pendidikan, tanpa adanya kurikulum, kompetensi guru yang baik, dan penyediaan fasilitas pendidikan yang memadai, hasil akhir pendidikan masih belum dapat dikatakan sudah baik.

Kompleksitas permasalahan ketimpangan kualitas pendidikan di Indonesia perlu dilihat dari berbagai sudut pandang. Dengan kebijakan sistem zonasi yang diberlakukan sekarang, upaya pemerataan kualitas pendidikan baru sebatas pada distribusi peserta didik dan dengan upaya peningkatan kompetensi dan fasilitas sekolah yang masih minim. 

Rilis data dari BPS (2018) menunjukkan bahwa sejak kebijakan sistem zonasi pada PPDB di tahun 2017, masih terdapat beberapa ketimpangan yang cukup signifikan di beberapa kategori, terutama berdasarkan lokasi (perkotaan/pedesaan), status ekonomi, dan disabilitas. 

Hingga tahun ajaran 2017/2018, Angka Partisipasi Sekolah (APS) berdasarkan karakteristik demografi menunjukkan angka 99,22 persen pada kelompok usia 7-12 tahun. Akan tetapi, terdapat penurunan partisipasi sekolah seiring dengan meningkatnya kelompok umur. 

Patut diperhatikan bahwa terdapat selisih yang cukup signifikan pada kelompok umur 16-18 tahun antara APS di perkotaan dengan APS sebesar 76,05 persen dan di perdesaan sebesar 67,16 persen. Selanjutnya, pada status disabilitas, selisih yang cukup signifikan mulai dijumpai pada kelompok usia 13-15 tahun, dengan APS non-disabilitas sebesar 95,58 persen dan APS disabilitas sebesar 69,38 persen. 

Meskipun terdapat peningkatan APS secara agregat dari tahun 2017, dari penjabaran singkat di atas dapat disimpulkan bahwa peningkatan partisipasi sekolah masih belum diikuti dengan peningkatan kualitas sekolah dan sarana-prasarana pembelajaran pada kelompok demografi berdasarkan tempat tinggal dan status disabilitas. 

 Dalam fasilitas dan sarana-prasarana pembelajaran, dapat ditemukan hal-hal yang patut menjadi perhatian pemerintah. Pada setiap jenjang pendidikan, kondisi ruang kelas dengan predikat "baik" masih di bawah 50 persen. 

Secara umum, persentase sekolah swasta dengan kelas dalam kondisi baik lebih besar dibandingkan sekolah negeri pada hampir seluruh jenjang pendidikan. 

Kemudian, rasio rombongan belajar (rombel) per kelas secara umum telah mencapai nilai 1, kecuali pada jenjang SD dengan rasio sebesar 1.04, dan SMK sebesar 1.09. 

Namun, sebagai bentuk pendekatan konservatif, rasio rombel per kelas dengan nilai 1 atau mendekati 1 masih diikuti dengan kondisi kelas secara keseluruhan yang lebih dari setengahnya dalam kondisi rusak ringan/sedang dan rusak berat. 

Kualitas tenaga pendidik merupakan salah satu input yang menentukan hasil akhir pembelajaran siswa dan juga kualitas pendidikan suatu bangsa. 

Menurut Peraturan Menteri Pendidikan Nasional RI No. 16 Tahun 2007, guru layak mengajar didefinisikan sebagai guru dengan kualifikasi akademik minimal D4/S1. 

Pada TA 2017/2018, terdapat peningkatan persentase guru layak mengajar sebesar 1,57 %. Frasa "layak mengajar" bukan merupakan ukuran kualitas guru satu-satunya. 

Menurut UU RI No. 14 Tahun 2005, kompetensi guru dibagi menjadi 4 kategori, yaitu pedagogik, kepribadian, profesional, dan sosial. Empat kategori ini menjadi standar ukuran kompetensi guru di Indonesia. Yang menjadi kendala dalam implementasi sistem zonasi, di mana rotasi guru-guru antar sekolah akan semakin intensif adalah kompetensi guru yang belum mencapai angka standar kompetensi minimal. 

Rata-rata uji kompetensi guru secara nasional baru mencapai 53,02 sedangkan angka standar kompetensi minimal yang harus dicapai adalah 55. 

Hal ini dapat menjadi tantangan bagi sekolah-sekolah yang mau tidak mau harus merotasi guru-guru yang berkompetensi di atas rata-rata dengan guru-guru dengan kompetensi di bawah rata-rata. Hal ini secara tidak langsung akan berpengaruh terhadap efisiensi dan efektivitas pembelajaran di sekolah, paling tidak secara jangka pendek.

Kualitas tenaga pendidik juga menentukan seberapa besar beban kerja yang dapat ditanggung. Beban kerja guru diukur dengan menggunakan rasio guru-murid. 

Pada TA 2017/2018, rasio guru-murid di Indonesia pada setiap jenjang pendidikan adalah 1:17 untuk jenjang pendidikan SD, 1:16 untuk jenjang pendidikan SMP dan SMA, dan 1:17 untuk SMK (Kemdikbud, 2018). 

Pasal 17 Peraturan Pemerintah No. 74 tahun 2008 tentang guru menyatakan bahwa pada jenjang SD, SMP, dan SMA, rasio guru-murid ideal adalah 1:20. Apabila diamati secara sekilas, nampaknya rasio guru-murid di Indonesia sudah sangat ideal. 

Namun perlu diperhatikan bahwa rasio guru-murid tidak mempertimbangkan beberapa hal seperti jam mengajar, status guru honorer atau PNS, dan kepala sekolah yang jarang terlibat dalam aktivitas mengajar.

Melalui penjabaran-penjabaran di atas, terdapat pernyataan implisit bahwa walaupun kebijakan zonasi dapat mendistribusikan peserta didik secara lebih baik kepada sekolah-sekolah, ketimpangan kualitas pendidikan masih tetap akan terjadi tanpa adanya peningkatan fasilitas dan kualitas tenaga pendidik di Indonesia. 

Mengutip kembali pernyataan Hanushek (2007), meskipun tidak ada kausalitas yang jelas antara faktor-faktor input pendidikan terhadap output pendidikan berupa pencapaian siswa, agaknya menilik kembali efektivitas sekolah dalam aktivitas pembelajaran di Indonesia dapat membantu untuk mengeliminasi ketimpangan kualitas pendidikan. 

Untuk membantu penjabaran kesimpulan di atas, penulis mendikotomikan antara sekolah yang efektif dan sekolah unggul, yang mana sekolah efektif tidak selalu memiliki fasilitas dan kualitas pembelajaran yang tinggi,tetapi tetap dapat menghasilkan lulusan berkualitas, dan sekolah unggulan yang memang unggul di segala hal, dari peserta didik dan sekolah itu sendiri (Rivai, 2014). 

Meskipun sekolah unggulan tidak selalu efektif dalam memanfaatkan sumber daya yang dimilikinya, keunggulan yang dimiliki sekolah unggulan membuatnya memiliki kesempatan yang lebih baik untuk menjadi sekolah dengan predikat "favorit". 

Maka dari itu, menghilangkan label "favorit" dari sekolah-sekolah yang efektif dan/atau unggulan perlu diikuti dengan adanya suatu tolok ukur mutu pendidikan yang dapat dijadikan acuan dalam upaya pemerataan kualitas pendidikan.

Implikasi Kebijakan

Teori human capital yang dikemukakan dalam beberapa studi oleh Becker (1993), Schultz (1961), Mincer (1974) menyatakan bahwa investasi di sektor pendidikan merupakan sebuah keputusan publik dan privat bagi pemerintah dan masyarakat. Sebagai suatu keputusan publik, investasi pada sektor pendidikan dapat berkontribusi terhadap pertumbuhan ekonomi melalui peningkatan produktivitas, stabilitas sosial, dan gaya hidup yang lebih sehat. 

Di sisi lain, sebagai suatu keputusan privat, imbal hasil yang didapat dari investasi di pendidikan adalah peningkatan pendapatan, berkurangnya waktu pengangguran, dan prospek transisi karir yang lebih cepat (Wahrenburg & Weidi, 2007). 

Di Indonesia, besaran anggaran pendidikan terhadap APBN adalah 20 % dari total APBN, sebagaimana diatur dalam UUD 1945 Pasal 31 Ayat 4 dan UU Sistem Pendidikan Nasional No. 20 tahun 2003 Pasal 49 Ayat 1. 

Sebagai bentuk investasi di pendidikan nasional, akuntabilitas penggunaan dana merupakan hal yang penting mengingat sebagian besar penerimaan negara berasal dari pajak yang menempatkan masyarakat pembayar pajak sebagai salah satu pemangku kepentingan. 

Selain itu, dengan adanya penerapan sistem zonasi, alokasi dana yang berkeadilan sangat krusial dalam upaya mewujudkan pemerataan kualitas pendidikan.

Alokasi dana yang berkeadilan, terutama di daerah yang terklasifikasi sebagai 3T (Tertinggal, Terdepan, Terluar) sangat berperan penting terhadap pemerataan kualitas pendidikan. 

Angka Partisipasi Sekolah dan Angka Kesiapan Sekolah yang rendah menyebabkan inefisiensi dalam operasional sekolah di daerah-daerah tersebut, mengingat biaya tetap yang akan terus muncul seperti gaji guru dan karyawan, dan perawatan sekolah, tidak peduli berapa jumlah peserta didik yang ada (OECD, 2017). 

Faktor akses, infrastruktur, dan biaya merupakan tiga di antara sekian banyak sebab dari rendahnya APS dan AKS di daerah tersebut. Maka dari itu, dengan penerapan sistem zonasi, pemerintah juga harus mempertimbangkan kemungkinan-kemungkinan yang dapat menjadi solusi dari kondisi yang ada. 

Penggabungan sekolah, pembangunan fasilitas pembelajaran pra-sekolah, dan melakukan perbaikan akses jalan merupakan beberapa solusi yang dapat dipertimbangkan.

Sebagai salah satu faktor input utama dalam proses pembelajaran, pemerintah harus mempertimbangkan investasi di sumber daya manusia di pendidikan, terutama tenaga pendidik dan mempertimbangkan trade-off antara investasi untuk menambah kuantitas atau kualitas tenaga pendidik (Dolton & Marcenario-Gutierrez, 2011 ; Bietenbeck et al, 2015). 

Sesuai dengan alokasi APBN untuk anggaran pendidikan sebesar 20 %, dimana salah satu target anggaran adalah pembangunan/rehabilitasi ruang kelas/sekolah, dapat diperkirakan akan terdapat peningkatan jumlah sekolah dan/atau ruang kelas. 

Maka dari itu, pemerintah harus mempertimbangkan investasi untuk meningkatkan kuantitas tenaga pendidik seiring dengan meningkatnya jumlah sekolah dan/atau ruang kelas, tetapi tanpa mengesampingkan kualitas. 

Perlu diperhatikan juga bahwa meningkatkan kuantitas tenaga pendidik akan mengakibatkan biaya tetap yang harus dikelola dengan hati-hati, terutama di daerah tertinggal di mana inefisiensi operasional sekolah terjadi. Meskipun biaya tetap seperti gaji untuk tenaga pendidik membawa risiko yang besar, gaji sebagai insentif memainkan peranan penting dalam aktivitas pembelajaran peserta didik. 

Perlu diingat bahwa anggaran akan mempengaruhi perilaku seseorang, maka pemerintah diharapkan dapat mengoptimalisasi penggunaan anggaran untuk insentif tenaga pendidik.

Implikasi kebijakan lain yang secara tidak langsung merupakan dampak dari penerapan sistem zonasi adalah harga rumah. Beberapa studi telah menemukan hubungan antara kualitas sekolah dan harga rumah di kawasan tersebut. 

Heyman dan Sommervoll (2018) dalam studinya yang mengambil kota Oslo, Norwegia sebagai objek studi, menyatakan bahwa lokasi relatif rumah terhadap tempat-tempat umum seperti stasiun kereta, sekolah, pusat perbelanjaan, dan sebagainya merupakan hal yang penting untuk memahami pola harga rumah dalam suatu kawasan. 

Nguyen-Hoang (2011) dalam studinya yang menelaah literatur-literatur lampau mengenai kapitalisasi kualitas sekolah ke dalam harga rumah menemukan bahwa terjadi kenaikan harga rumah sebesar kurang dari 4 persen untuk setiap peningkatan satu standar deviasi nilai ujian siswa, yang merepresentasikan kualitas sekolah. 

Pada awal fase penerapan sistem zonasi, di mana label sekolah favorit diperkirakan tidak akan hilang selama beberapa tahun kedepan, tidak menutup kemungkinan akan terbentuknya perumahan eksklusif di sekitar sekolah-sekolah tersebut.

Kesimpulan

Kebijakan zonasi masih berada pada fase inkubasinya sebagai salah satu bentuk upaya pemerintah dalam menghilangkan kesenjangan kualitas pendidikan. 

Dalam mengawal langkah ini, diperlukan usaha ekstra untuk mendukung jalannya program zonasi. Aspirasi peserta didik untuk mendapatkan pendidikan terbaik yang dapat memastikan masa depan yang cerah sudah sepantasnya dijadikan prioritas dalam menerapkan kebijakan sistem zonasi di masa depan. 

Idiom "strike when the iron is hot" yang bermakna untuk bergerak sembari munculnya kesempatan patut dijadikan inspirasi bagi para pembuat kebijakan apabila kebijakan sistem zonasi akan diteruskan secara berkesinambungan.

Daftar Pustaka

1. Badan Pusat Statistik. 2018. "Statistik Pendidikan 2018." Badan Pusat Statistik.
2. Heyman, Axel Viktor, and Dag Einar Sommervoll. 2018. "House Prices and Relative Location." Cities 95 (December): 102373. https://doi.org/10.1016/j.cities.2019.06.004.
3. Kirk, David J. 2004. "Effective Schools," 9.
4. Nguyen-Hoang, Phuong, and John Yinger. 2011. "The Capitalization of School Quality into House Values: A Review," March. https://papers.ssrn.com/abstract=1895351.
5. Psacharopoulos, George, and Harry Anthony Patrinos. 2018. "Returns to Investment in Education: A Decennial Review of the Global Literature." Education Economics 26 (5): 445--58. https://doi.org/10.1080/09645292.2018.1484426.
6. Rivai, Veithzal. 2014. The Economics of Education: Mengelola Pendidikan Secara Profesional Untuk Meraih Mutu dengan Pendekatan Bisnis. Gramedia Pustaka Utama.