Indonesia adalah negara demokrasi, untuk tegaknya negara demokrasi perlu diadakan pemisahan kekuasaan negara ke dalam tiga poros kekuasaan, yaitu kekuasaan legislatif (pembuat undang-undang), kekuasaan ekskutif (pelaksana undang-undang) dan kekuasaan yudikatif (peradilan/kehakiman, untuk menegakkan perundang-undangan kalau terjadi pelanggaran), ketiga poros kekuasaan tersebut masing-masing terpisah satu sama lain, baik mengenai orangnya maupun fungsinya, ajaran tersebut berasal dari pendapat Montesquieu yang diberi nama Trias Politica (Tri = tiga, As = poros/pusat, dan Politica = kekuasaan).
Sejalan dengan doktrin trias politica tersebut, bahwa yang dimaksud pemisahan kekuasaan adalah pemisahan kekuasaan di tingkat pusat negara, bukan di tingkat daerah, karena mengenai kekuasaan legislatif, dijelaskan bahwa di negara kesatuan yang disebut sebagai negara unitaris, unitary adalah negara tunggal (satu negara) yang monosentris (berpusat satu), terdiri hanya satu negara, satu pemerintahan, satu kepala negara, satu legislatif yang berlaku bagi seluruh daerah di wilayah negara bersangkutan.9 Maka sebenarnya legislatif daerah di negara kesatuan tidak ada, tetapi oleh karena Indonesia merupakan negara kesatuan yang mengedepankan otonomi daerah dan dalam rangka menjalankan demokrasi serta membantu Kepala Daerah khususnya dalam pembuatan Peraturan Daerah, maka dibentuklah Badan Legislatif Daerah yang semula disebut Komite Nasional Daerah (KND), kemudian diubah menjadi Badan Perwakilan Rakyat Daerah (BPRD). Sampai sekarang lembaga legislatif daerah itu masih tetap ada disebut Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD).
Penyelenggaraan pemerintahan di daerah berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, terlihat corak kekuasaan Kepala Daerah memiliki kewenangan yang lebih dominan dibandingkan dengan kekuasaan DPRD, padahal di dalam Pasal 1 angka (4) menyatakan bahwa: "Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang selanjutnya disebut DPRD adalah lembaga perwakilan rakyat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah." Kemudian Pasal 1 angka (3) menyatakan bahwa: "Pemerintah Daerah adalah Gubernur, Bupati, atau Walikota, dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah." Ketentuan tersebut ditunjang dengan Pasal 40 yang menyatakan bahwa: "DPRD merupakan Lembaga Perwakilan Rakyat Daerah dan berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah."
Dari beberapa ketentuan pasal tersebut dapat disimpulkan bahwa penyelenggara pemerintah daerah adalah Kepala Daerah, bersama-sama dengan perangkat daerah termasuk Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Di samping itu DPRD juga merupakan Lembaga Perwakilan Rakyat Daerah, yang seharusnya merupakan lembaga terpisah dengan lembaga pemerintahan, tetapi kenyataannya dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menentukan bahwa DPRD juga merupakan bagian yang tidak terpisahkan dengan Pemerintah Daerah. Oleh Undang-Undang DPRD diberi wewenang seperti yang termuat dalam Pasal 41 yang menyatakan:" DPRD memiliki fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan." Kemudian mengenai fungsi pengawasan diatur dalam Pasai 42 ayat (1) huruf c, yang menyatakan bahwa: "melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda dan peraturan perundang-undangan lainnya, peraturan kepala daerah, APBD, kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, dan kerjasama internasional di daerah."
Menurut terminologi bahasa, pengawasan berarti mengontrol proses, cara, perbuatan mengontrol. Di dalam bahasa Inggris berasal dari kata control yang berarti pengawasan. Mengenai pengawasan dikenal dan dikembangkan dalam ilmu manajemen, pengawasan merupakan salah satu unsur dalam kegiatan pengelolaan. Di dalam hukum administrasi, pengawasan diartikan sebagai kegiatan mengawasi dalam arti melihat sesuatu dengan seksama, sehingga tidak ada kegiatan lain diluar itu. Pengawasan berbagai aktivitas yang telah digariskan dalam peraturan perundang-undangan maka dapat dilaksanakan secara baik dalam arti sesuai dengan apa yang dimaksud.
Pengawasan adalah segala usaha atau kegiatan untuk mengetahui dan menilai kenyataan yang sebenarnya mengenai pelaksanaan tugas atau kegiatan, apakah sesuai dengan yang semestinya atau tidak. Dengan demikian manifestasi dari kinerja pengawasan adalah kegiatan untuk menilai suatu pelaksanaan tugas secara de facto, sedangkan tujuan pengawasan itu pada hakekatnya adalah sebagai media terbatas untuk melakukan semacam cross check atau pencocokan apakah kegiatan yang dilaksanakan telah sesuai dengan tolok ukur yang telah ditentukan sebelumnya atau tidak, demikian pula dengan tindak lanjut dari hasil pengawasan tersebut.
Mengenai fungsi Pengawasan DPRD lebih lanjut termuat dalam Pasal 2 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010, tentang Pedoman Penyusunan Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, yang menyatakan bahwa : DPRD mempunyai fungsi : a. legislasi, b. anggaran, dan c. pengawasan. Kemudian dalam ayat (4) nya menyebutkan bahwa fungsi pengawasan sebagimana dimaksud pada ayat (1) huruf c diwujudkan dalam mengawasi pelaksanaan peraturan daerah dan APBD, selanjutnya sebagai perwujudan dari fungsi pengawasan tersebut, DPRD diberikan hak-hak yang diatur dalam Pasal 9 Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010 yang menyatakan bahwa DPRD mempunyai hak : a. interpelasi, b, angket, c. menyatakan pendapat.
DPRD merupakan Lembaga Perwakilan Rakyat Daerah dan berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah yang memiliki fungsi pengawasan, yaitu melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Peraturan Daerah dan Peraturan Perundang-undangan lainnya, peraturan Kepala Daerah, APBD, kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, dan kerja sama internasional di daerah, Tugas itu secara normatif sebagai cerminan kehidupan demokrasi dalam pemerintah daerah, yang harapannya adalah sebagai pelaksanaan check and balance lembaga diluar kekuasaan pemerintah daerah agar terdapat keseimbangan, kemudian Kepala Daerah tidak semaunya sendiri dalam menjalankan tugasnya, maka keberadaan DPRD sangat diperlukan dalam pembangunan daerah, namun di satu sisi DPRD juga merupakan bagian yang tidak terpisahkan dengan pemerintah daerah, dan akan menimbulkan kesulitan dalam menjalankan tugas pengawasan tersebut, sehingga belum bisa dijalankan secara efektif.
Fungsi pengawasan yang dimiliki oleh DPRD sebagai penyeimbang dari kekuasaan Kepala Daerah yang diberikan kewenangan dalam menjalankan pemerintahan oleh Undang-Undang, hal ini dimaksudkan agar tidak terjadi kesewenang-wenangan dalam menjalankan tugasnya dalam rangka mensejahterakan rakyat seperti yang diamanatkan dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, karena DPRD juga merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah tentu saja dalam melaksanakan tugasnya harus berorientasi pada kesejahteraan rakyat, di samping itu juga menjalankan kontrol terhadap penggunaan anggaran agar tidak terjadi korupsi yang bisa merugikan daerah itu sendiri yang berimplikasi pada kerugian negara.
Indonesia adalah negara yang memiliki wilayah begitu luas, sehingga dalam menjalankan pemerintahan harus melimpahkan sebagian wewenangnya kepada pemerintah daerah, yaitu Kepala Daerah dan DPRD menurut asas dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) merupakan bagian dari penyelenggara Pemerintah Daerah yang mempunyai fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan; Kemudian mengenai fungsi pengawasan DPRD diberikan hak interpelasi, hak angket dan hak untuk menyampaikan pendapat. Fungsi pengawasan DPRD sebagai pencerminan kehidupan demokrasi di daerah, yang harapannya adalah sebagai sarana check and balance dalam pemerintahan di daerah. Namun sejauh ini pengawasan DPRD belum dijalankan secara efektif, mengingat bahwa DPRD juga merupakan bagian dari Pemerintah Daerah. Peran DPRD yang didesain oleh Undang-Undang No. 32 Tahun 2004, tentang Pemerintahan Daerah sudah ideal dalam konteks demokrasi di Indonesia dalam rangka mempertahankan keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Astawa, I Gde Panca, Problematika Hukum Otonomi Daerah di Indonesia, Alumni, Bandung 2008.
