Abstrak
Konsiliasi harus dipandang sebagai mekanisme tambahan dalam Konvensi Hukum Laut PBB, meskipun tetap merupakan metode penting untuk menyelesaikan sengketa. Dalam konteks yurisdiksi dan pembagian kompetensi, konsiliasi berkaitan erat dengan arbitrase dan litigasi yang diatur dalam Pasal 287. Namun, rekomendasi dan laporan dari komisi konsiliasi bersifat tidak mengikat secara hukum. Dibandingkan dengan arbitrase dan litigasi, konsiliasi menawarkan keuntungan dalam hal fleksibilitas prosedural dan kontrol atas hasil. Mengenai jumlah kasus pemisahan maritim yang disampaikan ke Mahkamah Internasional (ICJ), Pengadilan Internasional untuk Hukum Laut (ITLOS), dan pengadilan arbitrase Annex VII, tidak ada keuntungan signifikan yang dimiliki dibandingkan dengan konsiliasi. Komisi konsiliasi memiliki ruang lingkup yang lebih luas dalam penerapan hukum dan prosedur, bahkan rekomendasi mereka bisa melebihi tuntutan dari pihak-pihak yang bersangkutan. Karena prosedur ini bersifat non-adversarial dan umumnya didasarkan pada kesepakatan sukarela antara pihak-pihak yang bersengketa, tingkat kepatuhan dan pelaksanaan cenderung lebih baik dibandingkan dengan arbitrase dan litigasi. Konsiliasi juga lebih unggul dalam hal biaya politik dan waktu dibandingkan dengan kedua metode tersebut. Dengan pemahaman dan praktik yang lebih baik terhadap prosedur ini, konsiliasi diharapkan akan berperan lebih signifikan dalam penyelesaian sengketa maritim.
1. Pendahuluan
Konsiliasi wajib adalah metode penyelesaian sengketa yang secara khusus diatur oleh Konvensi Hukum Laut PBB (UNCLOS). Meskipun negara-negara yang terlibat memiliki harapan tinggi terhadapnya, prosedur ini telah lama terabaikan. Baru pada tahun 2016, konsiliasi jenis ini digunakan untuk pertama kalinya dalam menyelesaikan sengketa batas maritim antara Timor-Leste dan Australia. Proses ini berhasil mengatasi konflik yang telah berlangsung selama beberapa dekade, menjadikannya sebagai kasus konsiliasi wajib pertama sejak UNCLOS diterapkan. Dengan momentum ini, prosedur konsiliasi menarik perhatian besar dari komunitas internasional, menimbulkan pertanyaan mengenai "Apa status dan peran konsiliasi wajib dalam mekanisme penyelesaian sengketa di UNCLOS?" "Apa keunikan prosedur ini jika dibandingkan dengan arbitrase dan litigasi?" serta "Apakah metode ini memiliki keunggulan dalam penyelesaian sengketa maritim?" Artikel ini berupaya menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut dan menawarkan perspektif serta kemungkinan baru bagi negara-negara yang mencari metode penyelesaian sengketa yang tepat.
2. Konsiliasi wajib dalam mekanisme penyelesesaian sengketa UNCLOS
Penyelesaian sengketa secara damai dan hak negara untuk memilih prosedur secara mandiri merupakan prinsip dasar dalam mekanisme penyelesaian sengketa yang diatur oleh UNCLOS. Konsiliasi wajib memiliki hubungan yang kuat dengan kedua prinsip ini sebagai prosedur yang ditetapkan dalam Konvensi. Selain itu, prosedur ini juga memiliki keterkaitan erat dengan arbitrase dan litigasi berdasarkan Pasal 287, yang merupakan bagian integral dari 'paket kesepakatan'.
2.1. Prosedur penting untuk penyelesaian damai sengketa
Penyelesaian sengketa secara damai adalah prinsip fundamental dalam hukum internasional. Untuk itu, Pasal 279 UNCLOS mengatur berbagai metode seperti negosiasi, investigasi, konsiliasi, arbitrase, dan litigasi sesuai dengan Piagam PBB (UNCLOS, 1982). Selain itu, UNCLOS juga menyediakan mekanisme penyelesaian sengketa khusus dalam Bagian XV, di mana konsiliasi wajib menjadi prosedur yang penting. Sejarah negosiasi pada Konferensi PBB tentang Hukum Laut ketiga menunjukkan bahwa pencantuman konsiliasi wajib merupakan hasil kompromi antar negara-negara pihak (Adede, 1979). Oleh karena itu, ruang lingkup penerapan prosedur ini cukup terbatas (UNCLOS, 1982). Meskipun demikian, prosedur ini tetap memberikan opsi untuk penyelesaian damai dalam jenis-jenis sengketa tertentu antara negara-negara yang terlibat.
2.2. Memastikan hak negara-negara pihak untuk secara bebas memilih cara-cara damai
Salah satu prinsip utama dalam Konvensi ini adalah bahwa negara-negara peserta memiliki kekuasaan penuh dalam memilih prosedur penyelesaian sengketa (UNCLOS, 1982). Menurut Pasal 281 dan 282 UNCLOS, pihak-pihak berhak untuk secara bebas memilih prosedur di luar mekanisme yang ditentukan dalam Konvensi. Bahkan dalam konteks Konvensi itu sendiri, negara-negara pihak memiliki beberapa opsi yang bisa dipilih (UNCLOS, 1982). Konvensi ini menyediakan pilihan yang tidak mengikat, seperti negosiasi dan konsiliasi sukarela, serta opsi yang bersifat wajib, seperti Pengadilan Internasional untuk Hukum Laut (ITLOS), Mahkamah Internasional (ICJ), arbitrase, arbitrase khusus, dan konsiliasi wajib. Selama Konferensi PBB Ketiga tentang Hukum Laut, banyak negara enggan merujuk sengketa terkait zona ekonomi eksklusif dan landas kontinen kepada prosedur yang bersifat wajib yang dapat menghasilkan keputusan mengikat. Sebaliknya, beberapa negara berpendapat bahwa prosedur tersebut seharusnya diterapkan pada semua sengketa (Stevenson & Oxman, 1975). Akhirnya, konsiliasi wajib diterima sebagai solusi yang dapat diterima bagi semua pihak. Dengan pengaturan ini, pihak-pihak berhasil mencapai tujuan untuk mengecualikan sebagian sengketa dari prosedur yang bersifat wajib, sehingga mengurangi tekanan dari aspek prosedural dan memastikan bahwa kehendak masing-masing pihak dapat terpenuhi. Dalam konteks ini, kehadiran konsiliasi wajib dimaksudkan untuk menjaga kebebasan negara-negara pihak dalam memilih prosedur yang berbeda. Konsiliasi wajib telah mencapai, meskipun dengan batasan, kebebasan terbatas bagi negara-negara untuk memilih metode penyelesaian sengketa, meskipun terkadang tidak sepenuhnya memenuhi kepuasan semua pihak.
2.3.Instrumen sisa dari mekanisme penyelesaian sengketa Konvensi
Mekanisme penyelesaian sengketa menurut ketentuan dalam Bagian XV UNCLOS, khususnya ayat 2 dan 3, membagi sengketa maritim menjadi tiga kategori: (1) prosedur wajib yang menghasilkan keputusan mengikat, (2) konsiliasi wajib, dan (3) sengketa yang tidak dapat diterima untuk prosedur wajib. Pembagian ini menciptakan pengaturan yang kompleks untuk penyelesaian sengketa tersebut. Meskipun UNCLOS menawarkan metode politik dan hukum untuk menyelesaikan sengketa, negara-negara pihak harus menyerahkan sengketa mereka ke salah satu prosedur hukum yang tercantum dalam Pasal 287 jika mereka tidak dapat mencapai kesepakatan secara mandiri. Metode yang dimaksud termasuk Pengadilan Internasional untuk Hukum Laut (ITLOS), Mahkamah Internasional (ICJ), arbitrase Annex VII, dan arbitrase khusus Annex VIII (UNCLOS, 1982). Dengan demikian, semua perselisihan yang berkaitan dengan interpretasi atau penerapan Konvensi dapat dibawa ke pengadilan atau arbitrase.
Namun, mengingat sensitivitas kepentingan negara-negara pihak, UNCLOS menetapkan batasan dan pengecualian terhadap prosedur-prosedur wajib tersebut yang mengarah pada keputusan mengikat. Menurut Pasal 297 dan 298, para pihak diwajibkan untuk menyerahkan beberapa jenis sengketa melalui metode ini, di antaranya sengketa yang berkaitan dengan penelitian ilmiah kelautan berdasarkan Pasal 297 (UNCLOS, 1982). Sengketa-sengketa ini berkaitan dengan pelaksanaan hak berdaulat dan yurisdiksi negara pantai di zona ekonomi eksklusif atau landas kontinen. Tiga jenis sengketa lainnya mencakup sengketa batas maritim, sengketa terkait kegiatan militer, dan sengketa yang berhubungan dengan tugas Dewan Keamanan PBB sesuai dengan Piagam PBB (UNCLOS, 1982).
Meskipun ada pengecualian terhadap batasan yang disebutkan di atas, para pihak masih memiliki kewajiban untuk menyerahkan beberapa sengketa mereka kepada konsiliasi wajib dalam kondisi tertentu. Pasal 297 mengatur bahwa beberapa sengketa yang berkaitan dengan penelitian ilmiah kelautan dan perikanan tunduk pada konsiliasi wajib (UNCLOS, 1982). Untuk sengketa maritim yang melibatkan kepentingan sensitif, Konvensi lebih lanjut membatasi pengecualian ini, meskipun UNCLOS memperbolehkan negara-negara untuk membuat pengecualian dalam penerapan prosedur wajib. Beberapa dari sengketa tersebut juga tunduk pada konsiliasi wajib (UNCLOS, 1982). Dengan demikian, konsiliasi wajib berfungsi sebagai upaya terakhir untuk mencapai penyelesaian damai dalam sengketa (Rosenne & Sohn, 1989; Yee, 2013).
3. Perbandingan konsiliasi wajib, arbitrase, dan litigasi di bawah UNCLOS.
Konsiliasi wajib memainkan peran penting dalam mekanisme penyelesaian sengketa di UNCLOS, bersamaan dengan prosedur lain seperti ITLOS, ICJ, dan arbitrase. Di antara berbagai metode penyelesaian sengketa internasional, konsiliasi memiliki dua karakteristik utama, yaitu sebagai prosedur non-adversarial dan prosedur hukum. Dengan demikian, konsiliasi memiliki kesamaan serta perbedaan dibandingkan dengan arbitrase dan litigasi.
3.1. Kompetensi prosedur
3.1.1 Ruang lingkup penerapan
Konsiliasi wajib memiliki ruang lingkup penerapan yang sangat terbatas, yang membedakannya dari arbitrase dan litigasi di bawah Pasal 287 Konvensi. Sementara itu, pengadilan dan majelis arbitrase yang diatur oleh Pasal 287 memiliki yurisdiksi yang lebih luas. Menurut Pasal 288, yurisdiksi mereka tidak hanya mencakup sengketa yang berkaitan dengan interpretasi atau penerapan UNCLOS, tetapi juga dapat meluas ke perselisihan yang muncul dari penafsiran atau penerapan perjanjian internasional yang relevan dengan tujuan Konvensi (UNCLOS, 1982). Selain itu, Statuta ITLOS juga memperluas yurisdiksi Pengadilan, memungkinkan pengadilan untuk memiliki yurisdiksi selama perjanjian internasional yang relevan memberikannya hak tersebut (UNCLOS, 1982). Negara-negara pihak juga dapat mempertimbangkan pengecualian opsional terhadap penerapan prosedur wajib sesuai dengan Pasal 298, meskipun mereka tetap dapat mengajukan sengketa berdasarkan kesepakatan mereka (UNCLOS, 1982).
Di sisi lain, ruang lingkup konsiliasi wajib terbatas pada jenis sengketa tertentu yang melibatkan penelitian ilmiah kelautan, perikanan, dan delimitasi maritim. Pengadilan dan tribunal di bawah Pasal 287 memiliki kewenangan untuk segera menangani masalah pembebasan kapal dan awaknya, serta dapat mengeluarkan perintah untuk tindakan sementara (UNCLOS, 1982). ICJ dan ITLOS juga memiliki yurisdiksi penasihat (Zhang & Wang, 2013), sementara Komisi Konsiliasi Wajib tidak memiliki kompetensi untuk menangani sengketa tersebut. Meskipun Komisi dapat mendorong pihak-pihak untuk melakukan tindakan yang dapat membantu penyelesaian damai (UNCLOS, 1982), hal ini berbeda dengan perintah untuk tindakan sementara.
Di satu sisi, pengadilan dan arbitrase dapat mengeluarkan tindakan sementara yang bertujuan untuk melindungi hak-hak pihak yang bersengketa atau untuk mencegah kerusakan serius pada lingkungan laut sampai putusan dibuat (UNCLOS, 1982). Di sisi lain, langkah-langkah yang diusulkan oleh Komisi Konsiliasi lebih bersifat rekomendatif dan bertujuan untuk memfasilitasi penyelesaian damai. Khususnya, perintah untuk tindakan sementara dari pengadilan dan tribunal memiliki sifat mengikat secara hukum (UNCLOS, 1982), sedangkan tindakan yang diusulkan oleh Komisi Konsiliasi bersifat sementara dan pelaksanaannya tergantung pada kehendak para pihak.
3.1.2 Persetujuan para pihak
Kesukarelaan adalah prinsip fundamental dalam konsiliasi internasional, di mana yurisdiksi Komisi Konsiliasi bergantung pada persetujuan para pihak. Yurisdiksi pengadilan dan mahkamah internasional juga mengikuti prasyarat yang sama. Prinsip persetujuan negara tidak mengalami perubahan signifikan dalam UNCLOS. Namun, tingkat persetujuan dapat berbeda antara satu prosedur dan prosedur lainnya, disebabkan oleh karakteristik 'paket kesepakatan' yang ada dalam Konvensi dan kompleksitas mekanisme penyelesaian sengketa.
Menurut Pasal 287, UNCLOS menetapkan empat prosedur---ITLOS, ICJ, arbitrase Annex VII, dan arbitrase khusus Annex VIII---dan negara pihak diharuskan memilih salah satu atau lebih dari prosedur tersebut (UNCLOS, 1982). Jika sengketa terjadi, prosedur yang dapat diterima oleh kedua belah pihak akan diterapkan. Jika salah satu pihak tidak memilih prosedur atau jika pilihan mereka berbeda, maka sengketa akan otomatis tunduk pada arbitrase Annex VII (UNCLOS, 1982). Sebagaimana dinyatakan dalam Konvensi umum tentang larangan reservasi dan pengecualian, pihak-pihak akan menunjukkan penerimaan mereka atas mekanisme penyelesaian sengketa saat aksesi. Oleh karena itu, bagi pihak yang belum memilih prosedur berdasarkan Pasal 287 atau telah memilih prosedur berbeda, mereka setidaknya telah menyetujui arbitrase Annex VII sebagai cara penyelesaian sengketa.
Persetujuan negara pihak untuk konsiliasi wajib bahkan lebih kompleks. Ini dapat diringkas dalam dua poin terkait hubungan antara konsiliasi wajib dan prosedur hukum di bawah Pasal 287. Pertama, bergabung dengan UNCLOS berarti negara pihak telah menyetujui yurisdiksi Komisi Konsiliasi Wajib. Untuk sengketa yang berkaitan dengan penelitian ilmiah kelautan berdasarkan Pasal 297, bergabung dengan Konvensi berarti bahwa prosedur ini secara otomatis berlaku untuk kedua kategori sengketa tersebut dan secara langsung tunduk pada konsiliasi wajib (UNCLOS, 1982). Kedua, terdapat prasyarat bagi pihak-pihak untuk menyetujui yurisdiksi Komisi Konsiliasi Wajib. Dalam hal sengketa di bawah Pasal 298, Konvensi memungkinkan negara pihak untuk memilih apakah akan menerima prosedur hukum atau tidak dengan membuat deklarasi. Jika suatu negara tidak membuat deklarasi opsional atau jika deklarasinya tidak sepenuhnya mengecualikan penerapan prosedur tersebut, sengketa tetap akan tunduk pada prosedur tersebut. Negara pihak hanya wajib menerima konsiliasi wajib jika proses tersebut sepenuhnya mengecualikan penerapan prosedur wajib berdasarkan Pasal 287 (UNCLOS, 1982). Selain itu, Konvensi tidak mengizinkan negara pihak untuk menolak konsiliasi wajib. Hal ini berarti bahwa negara pihak harus menerima konsiliasi wajib, meskipun UNCLOS memperbolehkan mereka untuk mengecualikan sengketa tertentu dari proses hukum.
Sebagai contoh, Australia pernah menyatakan bahwa sengketa mengenai batas maritim tidak dapat menerima prosedur apa pun di bawah Pasal 287. Akibatnya, konsiliasi wajib menjadi satu-satunya prosedur yang dapat dipilih oleh Timor-Leste.
3.1.3. Prinsip yurisdiksi diskresioner
Yurisdiksi diskresioner merupakan prinsip umum yang berlaku bagi semua pihak. Menurut Statuta ICJ, sengketa mengenai yurisdiksi Mahkamah harus diputuskan oleh Mahkamah itu sendiri (Statuta ICJ, 1945). Prinsip yang sama diterapkan pada pengadilan dan tribunal di bawah UNCLOS (UNCLOS, 1982). Sesuai dengan Konvensi, negara pihak diwajibkan untuk menerima konsiliasi wajib dalam kondisi tertentu, dan prosedur tersebut dapat dimulai tanpa persetujuan dari pihak lain. Kegagalan pihak lain untuk merespons atau menerima tidak akan menghentikan kelanjutan proses (UNCLOS, 1982). Namun, para pihak masih memiliki hak untuk mempertanyakan yurisdiksi Komisi Konsiliasi Wajib.
Lampiran V Konvensi mengatur penyelesaian sengketa tersebut secara spesifik. Pasal 13 dari Lampiran V memperkenalkan prinsip yurisdiksi diskresioner, yang memastikan bahwa konsiliasi wajib tidak dapat dihentikan hanya karena ada keberatan terhadap yurisdiksi. Jika terjadi sengketa mengenai yurisdiksi antara para pihak, maka hal ini harus diselesaikan oleh Komisi (UNCLOS, 1982). Sebagai contoh, dalam kasus antara Timor-Leste dan Australia, ketika Australia menentang yurisdiksi Komisi, perselisihan tersebut akhirnya diperhatikan dan keputusan dibuat oleh Komisi itu sendiri (PCA, 2016a). Komisi kemudian mempertimbangkan keputusannya tentang yurisdiksi yang bersifat mengikat secara hukum (PCA, 2018b).
Mengingat bahwa UNCLOS tidak secara tegas mengatur efek hukum dari keputusan semacam itu, posisi Komisi terkait dampak hukum dari keputusan yurisdiksi telah menjadi subjek perdebatan di kalangan sarjana (Gao, 2018). Khususnya, Komisi hanya menyebutnya sebagai "Keberatan atas Kompetensi Australia," yang berbeda dari istilah putusan atau keputusan yang biasa digunakan oleh pengadilan dan tribunal. Perbedaan ini perlu diuji lebih lanjut melalui praktik dari prosedur tersebut.
3.2. Kontrol terhadap hasil
Putusan dari ICJ, ITLOS, serta pengadilan arbitrase sesuai Lampiran VII dan VIII bersifat mengikat secara hukum, sehingga pihak-pihak yang terlibat wajib mematuhinya (UNCLOS, 1982). Selain itu, keputusan yang diambil oleh pengadilan tersebut bersifat final dan tidak dapat diajukan banding (Statuta ICJ, 1945). Lampiran VII UNCLOS menegaskan bahwa putusan pengadilan adalah definitif dan hanya dapat diajukan banding jika telah ada kesepakatan antara pihak-pihak yang bersangkutan (UNCLOS, 1982). Setelah sengketa diajukan ke ajudikator, mereka berkewajiban untuk mengambil keputusan berdasarkan hukum yang berlaku. Dengan demikian, hasil penyelesaian sengketa sepenuhnya bergantung pada keputusan internasional dan tidak dapat dikendalikan oleh pihak-pihak yang bersangkutan. Ciri utama dari konsiliasi wajib adalah bahwa rekomendasi serta laporan yang dibuat oleh Komisi Konsiliasi tidak memiliki kekuatan hukum yang mengikat, berbeda dengan arbitrase dan litigasi. Sesuai dengan prosedur konsiliasi wajib dalam UNCLOS, Komisi memiliki wewenang untuk melakukan investigasi terkait sengketa. Namun, baik rekomendasi maupun laporan yang dihasilkan tidak memiliki kekuatan mengikat secara hukum (UNCLOS, 1982). Ini berarti bahwa keputusan akhir mengenai penyelesaian sengketa tetap ada di tangan pihak-pihak yang terlibat, meskipun ada keterlibatan pihak ketiga yang netral.
3.3.1. Fleksibilitas prosedur
Dalam konsiliasi, penerapan hukum cenderung lebih fleksibel. Pengadilan dan tribunal tidak hanya terikat untuk menyelesaikan sengketa berdasarkan hukum, tetapi juga harus mematuhi aturan prosedural yang ketat. Sesuai Pasal 38 Statuta ICJ, pengadilan harus memutuskan sengketa berdasarkan hukum internasional dan dapat memutuskan kasus secara ex aequo et bono jika ada persetujuan dari pihak-pihak yang bersangkutan (Statuta ICJ, 1945). Pengadilan arbitrase juga diharuskan untuk memutuskan sengketa sesuai dengan hukum, meskipun para pihak dapat memilih hukum atau prinsip yang berlaku. UNCLOS juga mencantumkan ketentuan serupa untuk arbitrase dan litigasi (UNCLOS, 1982).
Perkembangan konsiliasi internasional muncul sebagai respons komunitas internasional terhadap kebutuhan akan metode penyelesaian sengketa yang berbeda. Sengketa yang ditangani dianggap sebagai penyelesaian non-yudisial dalam hukum (Koopmans, 2008). Tujuan utama Komisi Konsiliasi adalah untuk membantu pihak-pihak mencapai penyelesaian secara damai (UNCLOS, 1982). Komisi ini tidak terikat oleh prosedur yang ketat dan memiliki fleksibilitas yang lebih besar dalam penerapan hukum. Walaupun berkompeten untuk menyelidiki isu-isu hukum, fokus Komisi adalah memberikan rekomendasi dan memfasilitasi penyelesaian, bukan untuk mengadili sesuai dengan hukum.
Fleksibilitas ini menjadi salah satu alasan mengapa Timor Leste memilih untuk merujuk sengketa batas maritim ke lembaga ini (Pereira, 2019). Dalam konteks ini, para pihak dan Komisi diharapkan memiliki pendekatan yang lebih fleksibel terhadap isu hukum dibandingkan dengan arbitrase dan litigasi. Timor Leste dan Australia secara khusus menekankan perbedaan antara konsiliasi, arbitrase, dan litigasi, serta meminta Komisi untuk mempertimbangkan faktor-faktor di luar aspek hukum (PCA, 2018b).
Timor Leste meyakini bahwa Komisi dapat membantu mencapai penyelesaian damai dengan mempertimbangkan faktor-faktor politik, sejarah, ekonomi, dan budaya yang relevan. Komisi juga diminta untuk memperhatikan dampak penetapan batas maritim terhadap pengembangan sumber daya di Laut Timor dan pembangunan sosial ekonomi negara (Pereira, 2019). Sementara itu, Australia menekankan pentingnya menjaga hubungan baik dengan Timor Leste dan mendukung stabilitas serta kemakmuran regional (PCA, 2018b).
Komisi juga menyampaikan posisinya yang fleksibel terkait isu-isu hukum. Meskipun memiliki kewenangan untuk mempertimbangkan pertanyaan hukum internasional, tujuan utama Komisi adalah memfasilitasi penyelesaian secara damai (PCA, 2018b). Dalam menyelidiki sengketa tertentu, Komisi menyadari adanya perbedaan yang signifikan antara para pihak, yang dapat menghambat penyelesaian sengketa jika terlalu fokus pada aspek hukum. Oleh karena itu, Komisi memilih untuk tidak berkomentar tentang isu-isu tersebut (PCA, 2018b).
3.3.2. Aturan prosedural konsiliasi wajib dapat dimodifikasi dengan lebih fleksibel
ICJ dan ITLOS diwajibkan untuk melaksanakan tugas mereka sesuai dengan hukum dan peraturan yang berlaku. Konsiliasi juga dianggap sebagai bentuk arbitrase semu karena kesamaannya yang signifikan dalam hal prosedural (Merrills, 2011; Palmisano, 2016). Namun, terdapat perbedaan antara arbitrase dan konsiliasi wajib, terutama terkait fleksibilitas dalam modifikasi aturan prosedur. Menurut ketentuan Lampiran V UNCLOS, meskipun terdapat batasan dalam Pasal 14 Lampiran, pihak-pihak yang terlibat memiliki hak untuk mengubah aturan prosedur konsiliasi yang bersifat memaksa (UNCLOS, 1982). Sebaliknya, baik Lampiran VII untuk arbitrase maupun arbitrase khusus Lampiran VIII tidak memberikan ruang untuk hal ini. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa konsiliasi wajib menawarkan fleksibilitas yang lebih besar dibandingkan dengan arbitrase dan litigasi dalam hal modifikasi aturan prosedur.
4. Praktik konsiliasi wajib, arbitrase, dan litigasi di bawah UNCLOS
Konsiliasi wajib, arbitrase, dan litigasi telah diterapkan untuk menyelesaikan sengketa maritim dalam praktik hukum. Bagian ini akan membandingkan ketiga metode tersebut berdasarkan beberapa aspek, yaitu jumlah kasus yang ditangani, fleksibilitas prosedur, kepatuhan serta pelaksanaan hasil, dan biaya yang dikeluarkan untuk penyelesaian sengketa.
4.1. Jumlah kasus
Jumlah kasus yang diajukan ke ITLOS, arbitrase Lampiran VII, dan ICJ jelas jauh lebih banyak dibandingkan dengan konsiliasi wajib (lihat Tabel 1). Sejak didirikan pada tahun 1996, ITLOS telah menangani 29 kasus, menjadikannya badan maritim dengan jumlah sengketa terbesar yang diadili di bawah Pasal 287 UNCLOS (ITLOS, n.d.). Pengadilan arbitrase Lampiran VII telah menyidangkan 14 kasus terkait isu perikanan, batas wilayah, perlindungan lingkungan laut, kawasan lindung, kekebalan kapal perang, dan hak-hak negara pantai (PCA, n.d.). Selama periode yang sama, ICJ telah mengadili 10 kasus yang berkaitan dengan hukum laut. Hanya satu kasus yang diajukan untuk konsiliasi wajib hingga saat ini.
Rendahnya penggunaan konsiliasi wajib dapat dijelaskan oleh beberapa faktor. Pertama, rekomendasi dari Komisi tidak memiliki kekuatan hukum yang mengikat, sehingga perselisihan seringkali tetap tidak terselesaikan meskipun telah menginvestasikan sumber daya yang signifikan. Hal ini mempengaruhi keinginan pihak-pihak untuk merujuk sengketa ke prosedur ini. Konsiliasi wajib, sebagai salah satu alternatif dalam mekanisme penyelesaian sengketa Konvensi, memiliki batasan dalam penerapannya, yang mengurangi minat para pihak untuk menggunakannya. Selain itu, rendahnya penggunaan prosedur ini berkontribusi pada kurangnya pemahaman tentang konsiliasi, menciptakan siklus negatif yang mengurangi minat para pihak.
Kasus konsiliasi wajib pertama setelah berlakunya UNCLOS, yaitu Konsiliasi Laut Timor, menyelesaikan sengketa batas maritim yang kompleks. Oleh karena itu, pentingnya konsiliasi wajib dapat meningkat jika dibandingkan dengan sengketa batas maritim di hadapan ICJ, ITLOS, dan arbitrase Lampiran VII. Seperti yang ditunjukkan dalam Tabel 2, ICJ telah menangani sebagian besar kasus sengketa batas wilayah. Dari sepuluh kasus yang berkaitan dengan hukum laut di ICJ, delapan di antaranya melibatkan sengketa batas maritim (ICJ, n.d.). Di antara kasus tersebut, terdapat dua kasus yang melibatkan kedaulatan teritorial dan hak maritim antara Nikaragua dan Honduras, serta Nikaragua dan Kolombia, yang merupakan sengketa campuran. Hanya enam kasus sengketa batas maritim di ICJ yang sepenuhnya sejalan dengan interpretasi UNCLOS.
Meskipun ITLOS menangani 29 kasus, hanya tiga di antaranya yang terkait dengan sengketa batas maritim. Dari 14 kasus di arbitrase Lampiran VII, empat adalah sengketa batas maritim. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa jumlah kasus maritim di ICJ, ITLOS, dan arbitrase Lampiran VII tidak jauh lebih banyak dibandingkan dengan kasus konsiliasi wajib. Kesuksesan Konsiliasi Laut Timor dapat meningkatkan perhatian masyarakat internasional terhadap prosedur ini, berpotensi memberinya peran yang lebih signifikan di masa depan.
4.2. Komisi konsiliasi memiliki fleksibilitas yang lebih besar
Majelis arbitrase dan pengadilan memiliki wewenang terbatas untuk memutuskan masalah yang termasuk dalam lingkup permintaan dari pihak-pihak yang terlibat. Putusan mereka dapat dibatalkan jika terdapat keberatan dari pihak yang merasa keputusan tersebut berada di luar kewenangan majelis. Sebaliknya, Komisi Konsiliasi memiliki tingkat fleksibilitas yang lebih tinggi dalam hal ini.
Sebagai contoh, dalam konsiliasi wajib Laut Timor, para pihak meminta Komisi untuk menetapkan batas maritim (PCA, 2016b). Namun, Komisi tidak hanya memberikan rekomendasi mengenai penetapan batas, tetapi juga mengusulkan mekanisme untuk pengembangan bersama sumber daya di wilayah yang disengketakan. Kedua usulan tersebut diterima oleh pihak-pihak yang terlibat (PCA, 2018b).
Contoh lainnya adalah kasus konsiliasi Jan Mayen, di mana Islandia dan Norwegia meminta bantuan Komisi untuk menyelesaikan sengketa terkait batas landas kontinen ('Perjanjian Antara Norwegia dan Islandia', 1980). Rekomendasi dari Komisi tidak hanya terbatas pada penetapan batas, tetapi juga menyarankan pembentukan zona untuk pengembangan bersama sumber daya (Churchill, 1985). Meskipun rekomendasi ini melampaui lingkup permintaan awal, kedua pihak tidak mengajukan keberatan, dan akhirnya disetujui dalam perjanjian akhir ('Perjanjian Landas Kontinen', 1981).
Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa rekomendasi dari Komisi Konsiliasi tidak terikat secara ketat oleh ruang lingkup permintaan para pihak, sehingga memberikan mereka fleksibilitas yang lebih besar dalam proses penyelesaian sengketa.
4.3. Kepatuhan dan penegakan penyelesaian sengketa hasil
Sesuai dengan UNCLOS, negara pihak berada di bawah kewajiban untuk mematuhi keputusan pengadilan dan pengadilan dan majelis arbitrase berdasarkan Pasal 287 (UNCLOS, 1982). Namun, dengan pengecualian terhadap putusan ICJ, yang dapat diajukan ke Dewan Keamanan PBB untuk ditegakkan (Piagam PBB 1945), keputusan-keputusan lain hanya dapat diandalkan dengan itikad baik dari para pihak. Secara teoritis, keputusan badan peradilan internasional tetap tidak pasti bagi para pihak. Kepatuhan dan pelaksanaan kesepakatan yang dicapai melalui konsiliasi wajib juga bergantung pada itikad baik. Dalam kasus-kasus seperti itu, kemauan kedua belah pihak untuk mematuhi dan melaksanakan perjanjian relatif tinggi ketika mereka masih memiliki kekuatan keputusan final untuk menyelesaikan sengketa.
4.3.1 Kepatuhan dan penegakan konsiliasi
Dalam merumuskan rekomendasi, Komisi Konsiliasi memperhatikan berbagai faktor, termasuk aspek hukum, politik, dan ekonomi yang sering menjadi penyebab utama sengketa. Dalam konteks Laut Timor, sengketa tersebut terutama dipicu oleh perebutan sumber daya. Oleh karena itu, usulan dari Komisi yang berkaitan dengan pembagian sumber daya dan pengembangan bersama berpotensi mengurangi risiko perselisihan di masa depan. Rekomendasi ini juga menetapkan batas-batas yang jelas, sehingga mempermudah proses demarkasi.
Akhirnya, para pihak berhasil menandatangani perjanjian dengan dukungan Komisi (PCA, 2018b). Pada 23 Juli 2019, Parlemen Timor-Leste secara resmi meratifikasi perjanjian tersebut (Parlemen Timor-Leste, 2019), dan Australia juga telah mulai menyelesaikan rencana legislatif untuk mengimplementasikan perjanjian ini (Departemen Luar Negeri & Perdagangan Australia, 2018; Parlemen Australia, 2019).
Dalam kasus konsiliasi Jan Mayen, Islandia dan Norwegia menerima rekomendasi Komisi dan menandatangani perjanjian delimitasi ('Perjanjian Landas Kontinen', 1981). Sejak itu, kedua belah pihak telah melanjutkan penandatanganan perjanjian untuk mengimplementasikan kesepakatan tersebut (Bankes, 2016). Saat ini, terlihat bahwa semua pihak terlibat secara aktif dalam menerapkan perjanjian dalam kedua kasus tersebut.
4.3.2. Kepatuhan dan pelaksanaan putusan ICJ
Sejak berlakunya UNCLOS, ICJ telah menangani enam kasus terkait maritim, dan dalam empat di antaranya, pihak-pihak yang terlibat menerima keputusan Pengadilan. Pada Oktober 2007, ICJ memutuskan mengenai isu wilayah teritorial dan sengketa maritim antara Nikaragua dan Honduras di Laut Karibia. Pada April tahun berikutnya, kedua negara mengeluarkan deklarasi bersama yang menyatakan bahwa batas maritim akan diselesaikan berdasarkan keputusan Mahkamah (CCTV, 2007; Sina News, 2008).
Contoh lainnya melibatkan Cina. ICJ sebelumnya memberikan putusan mengenai batas maritim dalam kasus Laut Hitam pada Februari 2009. Rumania mengakui bahwa ketidakberpihakan putusan Mahkamah tidak dapat dipertanyakan dan akan ditegakkan. Meskipun Wakil Menteri Luar Negeri Ukraina saat itu menganggap ada banyak aspek dari keputusan ICJ yang merugikan Ukraina, seorang juru bicara kementerian luar negeri akhirnya menyatakan bahwa keputusan tersebut objektif (Sina News, 2009). Pada akhirnya, Ukraina menerima keputusan tersebut, menandai berakhirnya perselisihan.
Dalam kasus lain, ICJ memberikan putusan mengenai sengketa maritim antara Peru dan Chili pada Januari 2014, di mana kedua negara telah menyatakan niat untuk mematuhi keputusan tersebut sebelumnya (Kementerian Luar Negeri Peru, n.d.; Burney, 2014). Pada Februari 2018, Pengadilan menyampaikan putusan mengenai batas maritim di Laut Karibia dan Samudra Pasifik, yang disambut baik oleh Nikaragua, sementara Kosta Rika menyatakan bahwa mereka akan mematuhi putusan tersebut meskipun menganggapnya menguntungkan Nikaragua (Callanan, 2018; Corder, 2018).
Namun, dalam dua kasus, pihak-pihak bersengketa menolak untuk menerima putusan Pengadilan. Setelah keputusan dalam kasus Nikaragua v. Kolombia terkait sengketa wilayah dan maritim, Kolombia menyatakan bahwa keputusan tersebut tidak adil. Sebagai tanggapan, negara tersebut tidak hanya menarik diri dari Konvensi Bogota, tetapi juga mengadopsi kebijakan dan legislasi domestik untuk mencegah pelaksanaan putusan tersebut (Kementerian Luar Negeri Kolombia, 2013; Viveros, 2016). Dalam kasus Batas Maritim di Samudra Hindia (Somalia v. Kenya), sikap kedua negara sangat bertentangan: Somalia menyambut baik dan menerima keputusan, sementara Kenya menolak hasil tersebut (Xinhua, 2021).
4.3.3 Kepatuhan dan penegakan keputusan dari ITLOS
Hingga saat ini, ITLOS telah menangani dua kasus yang berkaitan dengan sengketa batas maritim. Pada Maret 2012, Pengadilan mengeluarkan putusan mengenai sengketa maritim antara Bangladesh dan Myanmar di Teluk Bengal. Menteri Luar Negeri Bangladesh saat itu menyatakan bahwa tujuan mereka telah tercapai, sehingga mereka menyambut baik keputusan tersebut (Reuters, 2021). Berdasarkan putusan itu, Myanmar kemudian mengajukan permohonan di landas kontinen di luar 200 mil laut kepada CLCS (CLCS, 2015).
Sengketa maritim lainnya yang ditangani oleh Pengadilan adalah sengketa batas maritim antara Ghana dan Pantai Gading di Samudera Atlantik. Setelah putusan Tribunal pada September 2017, Ghana dan Pantai Gading mengeluarkan pernyataan bersama yang menegaskan penerimaan dan kepatuhan mereka terhadap putusan tersebut, serta menyatakan bahwa penyelesaian sengketa ini akan memperkuat hubungan bilateral antara kedua negara (Kantor Berita Ghana, 2017). Selanjutnya, Ghana dan Pantai Gading mengumumkan pembentukan komisi bersama untuk menegakkan keputusan tersebut (Kwakof, 2017; GhanaWeb, 2018).
4.3.4. Kepatuhan dan penegakan UNCLOS Lampiran VII Putusan Arbitrase
Hingga kini, pengadilan arbitrase Lampiran VII telah menyidangkan total empat sengketa maritim. Pada Februari 2004, Barbados mengajukan perselisihan dengan Trinidad dan Tobago mengenai batas zona ekonomi eksklusif dan landas kontinen kepada Mahkamah. Kedua negara akhirnya menyatakan kepuasan atas hasil keputusan yang dikeluarkan pada April 2006 dan berkomitmen untuk mematuhinya (Bodansky & Kwiatkowska, 2007; Carib News, 2006).
Pada waktu yang sama, Guyana merujuk sengketa dengan Suriname terkait batas wilayah laut teritorial, zona laut lepas, zona ekonomi eksklusif, dan landas kontinen ke Arbitrase Lampiran VII. Setelah putusan arbitrase dikeluarkan pada September 2007, kedua belah pihak sepakat untuk menerima keputusan tersebut (Jagdeo, 2007). Sengketa batas maritim di Teluk Benggala menjadi kasus ketiga yang diajukan, di mana Bangladesh dan India juga menyambut baik putusan yang dihasilkan (Bhattacharjee, 2014; Paul, 2014).
Namun, setelah putusan di Laut Cina Selatan, Cina menyatakan bahwa keputusan tersebut batal demi hukum dan tidak mengikat, serta menegaskan bahwa mereka tidak akan menerima atau mengakui putusan tersebut (Kementerian Luar Negeri Tiongkok, 2016).
Analisis di atas menunjukkan bahwa dalam kasus konsiliasi, semua pihak menerima rekomendasi dari Komisi dan menandatangani perjanjian. Perjanjian tersebut diikuti dan ditegakkan dengan baik. Sebagian besar negara juga mematuhi keputusan dari pengadilan dan arbitrase. Namun, terdapat beberapa kasus di mana pihak-pihak menolak untuk menerima putusan ICJ dan arbitrase Lampiran VII (Tabel 3). Jenis kasus ini mencakup semua sengketa maritim, dan jumlah kasus di mana pihak-pihak menolak untuk mengakui dan menegakkan keputusan semakin meningkat sejak berlakunya UNCLOS (Hao, 2019; Luo & Wen, 2019). Hal ini menunjukkan bahwa konsiliasi memiliki keunggulan komparatif dibandingkan dengan arbitrase dan litigasi dalam hal kepatuhan terhadap hasil.
4.4. Biaya politik dan waktu penyelesaian sengketa
Penyelesaian sengketa memang memerlukan banyak sumber daya dari para pihak yang terlibat. Dalam hal ini, konsiliasi menawarkan keuntungan yang jelas dibandingkan dengan arbitrase dan litigasi, terutama dalam pengendalian biaya politik dan waktu. Ketika memilih metode penyelesaian sengketa, negara perlu melakukan analisis biaya dan manfaat secara mendalam.
Arbitrase dan litigasi sering dianggap sebagai metode yang bersifat bermusuhan. Ketika pihak-pihak mengajukan sengketa ke lembaga ini, hubungan diplomatik mereka sering kali terganggu, dan biaya politik yang muncul sulit untuk diukur secara tepat. Di sisi lain, konsiliasi adalah proses yang lebih kooperatif. Dalam kasus konsiliasi wajib Laut Timor, para pihak mengingatkan Komisi tentang perbedaan antara konsiliasi dan arbitrase (PCA, 2018b). Komisi pun menyadari perbedaan tersebut dan memilih untuk mengadakan pertemuan di berbagai lokasi, termasuk Singapura, Washington, dan Kopenhagen, di samping Den Haag (PCA, 2018a).
Istilah-istilah seperti 'dengar pendapat' atau 'tahap substantif' dihindari, dan dokumen yang dipertukarkan tidak menggunakan istilah 'pengajuan', melainkan istilah yang lebih netral seperti 'Makalah Isu' dan 'Makalah Kerja' (PCA, 2017, 2018b). Komisi juga aktif mendengarkan pandangan para pihak mengenai rekomendasi dan kesimpulannya, yang memungkinkan penyelesaian perbedaan pendapat melalui konsultasi dan kerja sama, sehingga mengurangi atau bahkan menghindari biaya politik.
Dari segi waktu, konsiliasi juga lebih efisien. Waktu kerja Komisi dibatasi untuk memfasilitasi penyelesaian sengketa dalam waktu singkat (UNCLOS, 1982). Dalam kasus ICJ, waktu persidangan berkisar antara empat hingga sebelas tahun. Sebaliknya, proses di ITLOS umumnya diselesaikan dalam waktu 30 hari untuk tindakan sementara, dan pendapat penasehat biasanya diberikan dalam dua tahun. Di pengadilan arbitrase Lampiran VII, penyelesaian sengketa memerlukan waktu setidaknya tiga tahun, dan kasus-kasus delimitasi dapat memakan waktu tiga hingga lima tahun.
Lampiran V UNCLOS mewajibkan Komisi untuk melapor dalam waktu 12 bulan setelah dibentuk, yang menjadikannya lebih cepat dibandingkan dengan ICJ dan ITLOS. Komisi Konsiliasi berhasil menyelesaikan kasus Jan Mayen dan batas Laut Timor dalam waktu kurang dari dua tahun. Oleh karena itu, konsiliasi wajib memiliki keunggulan yang jelas dalam mengendalikan biaya waktu dan menjadi alasan penting mengapa metode ini semakin diterima.
5. Kesimpulan