The administrative agency is a governmental authority other than a court and other than a legislative body, begitulah pemaparan yang disampaikan oleh beberapa para pakar hukum ketatanegaraan tentang kedudukan Pemerintah apabila dihadapkan pada suatu permasalahan hukum, tak terkecuali pemerintah yang ada di Indonesia.
Seiring dengan pergeseran paradigma tugas dari sebuah negara yang hanya sebagai penjaga malam kini berkembang dengan adanya tugas menghadirkan kesejahteraan bagi setiap warganya. Pergeseran paradigma tersebut menciptakan suatu konsep kenegaraan baru yang disebut dengan negara kesejahteraan (welfare state). Ajaran welfare state ini secara tidak langsung memperluas tugas dan kewenangan yang dimiliki oleh negara baik dalam hal mengatur, memerintah, dan mengadili, sehingga sejalan dengan hal tersebut aktivitas-aktivitas pemerintah pun semakin luas, tak terkecuali dalam bidang hukum.
Dewasa ini dalam aktivitas sehari-hari maka tidak dapat kita pungkiri dalam melaksanakan tugas dan kewenangannya pemerintah tidak hanya berhubungan dengan bidang hukum publik, akan tetapi tidak jarang aktivitas dari pemerintah itu sendiri berkaitan dengan masalah keperdataan. Pemisahan antara hal yang berkaitan dengan bidang publik dan keperdataan ini pada dasarnya seringkali membingungkan, Pemerintah sendiri dalam hal ini juga tidak dapat menghindarkan diri dari pembagian tersebut.
Dalam mengkaji dan memahami posisi pemerintah saat melakukan pergaulan hukum (rechtsverkeer), sangat penting untuk memisahkan peran pemerintah sebagai wakil jabatan (ambt) dan wakil badan hukum (rechtspersoon). Sebagai wakil dari jabatan pemerintah akan tunduk dan patuh terhadap ketentuan-ketentuan dalam hukum publik, akan tetapi apabila dipandang sebagai sebuah badan hukum, maka sudah seharusnya pemerintah terikat dengan ketentuan-ketentuan yang ada dalam hukum privat. Dualisme peran pemerintah dalam aktivitas hukum ini sendiri seringkali disebut dengan sebutan dua kepala (twee petten).
Dualisme peran yang dimiliki oleh pemerintah dalam aktivitas hukum sebenarnya dapat ditinjau dari jenis lembaga yang diwakili oleh pemerintah tersebut sehingga dalam praktiknya dapat dipisahkan kapan pemerintah akan terlibat dalam aktivitas hukum publik dan kapan pemerintah akan terlibat dalam aktivitas hukum keperdataan.
Lembaga yang diwakili tersebut antara lain apakah itu adalah negara, provinsi atau kabupaten/kota atau dalam bentuk jabatan lainnya atau dalam bentuk instansi pemerintahan. Keterlibatan lembaga negara ini nantinya akan menentukan kedudukan pemerintah itu sendiri saat menjalankan aktivitasnya dalam bidang hukum publik maupun hukum keperdataan. Hal ini tentu saja melahirkan kewajiban dan dampak hukum berbeda yang nantinya dapat timbul dalam segala aktivitas pemerintah.
Dari sudut pandang hukum publik, maka negara dipandang sebagai sebuah organisasi yang terdiri dari berbagai jabatan dan memiliki fungsi masing-masing. Untuk memahami peran negara yang berkaitan dengan bidang hukum publik maka kita harus mengetahui terlebih dahulu tentang apa itu yang disebut jabatan.
Menurut berbagai pendapat jabatan sendiri merupakan lingkungan pekerjaan yang bersifat tetap dan memiliki fungsi tertentu dalam tata kerja suatu organisasi yang dipegang oleh individu tertentu. Sehingga pada hakikatnya jabatan itu bersifat tetap seperti Presiden, Gubernur, Bupati dan Walikota, akan tetapi pemangku jabatan tersebut atau yang biasa disebut pejabat lah yang berganti-ganti.
Jabatan sendiri pada dasarnya merupakan fiksi dan tidak dapat bertindak sendiri sehingga segala perbuatan hukum jabatan dilakukan melalui individu pemegang jabatan tersebut yaitu seorang pejabat. Hal ini menyebabkan sebuah hubungan timbal balik antara seorang pejabat dengan jabatan yang dia pegang, karena secara tidak langsung seorang pejabat akan bertindak atas nama jabatan. Setiap jabatan pemerintahan tentu saja akan selalu memiliki hak dan kewajiban serta kewenangan yang melekat di dalamnya untuk melakukan sebuah tindakan hukum.
Seorang pejabat hanyalah dapat menjalankan tugas dan wewenang yang semula dimiliki oleh jabatan tersebut dan tidak memiliki kewenangan sendiri diluar itu. Berdasarkan hal itu maka dalam sebuah perbuatan hukum, jabatanlah yang dibebani dengan kewajiban dan pertanggungjawaban, sehingga hak dan kewajiban akan terus berjalan meskipun terjadi pergantian pejabat.