Dalam konsep negara demokrasi, kriteria fungsi lembaga negara dapat dibagi menjadi dua, yaitu lembaga negara utama dan lembaga negara penunjang. Lembaga negara penunjang tersebut merupakan pemilik kekuasaan keempat dalam konsep Trias politica yang memiliki sifat independen. Lembaga ini hadir karena kecenderungan dalam teori administrasi untuk mengalihkan tugas-tugas yang bersifat regulatif dan administratif menjadi tugas bagian lembaga negara. (Yves Meny dan Andrew, 1998)
Ada setidaknya lima alasan yang melatarbelakangi dibentuknya lembaga negara penunjang dalam suatu pemerintahan. Alasan tersebut adalah sebagai berikut: (Alder, op. cit, 1989)
1. Adanya kebutuhan untuk menyediakan pelayanan budayadan pelayanan yang bersifat personal yang diharapkan bebas dari risiko campur tangan politik.
2. Adanya keinginan untuk mengatur pasar dengan regulasi yang bersifat non-politik.
3. Perlunya pengaturan mengenai profesi-profesi yang bersifat independen, seperti profesi di bidang kedokteran dan hukum.
4. Perlunya pengadaan aturan mengenai pelayanan-pelayanan yang bersifat teknis.
Pendirian lembaga negara penunjang, juga menjadikan suatu negara lebih demokratis karena pendirian dan pelaksanaannya merupakan bentuk implementasi nyata dari keterlibatan rakyat.
5. Pembuatan lembaga negara yudisial informal yang dapat menyelesaikan sebuah perselisihan.
Di Indonesia, lembaga negara penunjang sudah mulai banyak didirikan seperti, Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Komisi Pemilihan Umum (KPU), dan lain-lain yang sifatnya ad hoc. Lembaga negara tersebut hadir karena latar belakang yang hampir sama dan adanya dorongan dari masyarakat untuk menciptakan sebuah pemerintahan yang menganut paham Good Governance.
Namun, untuk urusan pangan, lembaga negara penunjang tersebut belum didirikan sampai saat ini, padahal payung hukumnya sudah jelas ada yaitu Undang-Undang No.18 Tahun 2012 tentang "Pangan". Jika kita membandingkan dengan negara lain yang sudah maju, lembaga negara penunjang hampir bisa dipastikan selalu ada di setiap lini, bahkan di Italia sendiri punya sekitar 40.000 lembaga negara penunjang.
Ketika payung hukum sudah dibentuk namun realisasi belum ada hingga saat ini, dapat dipastikan bahwa Pemerintah Pusat telah gagal. Sejak tahun 2012 yang lalu Undang-undang tentang "Pangan" telah ditetapkan dan tertuang bahwa Indonesia harus membuat lembaga Pemerintah yang menangani bidang pangan yang bertanggung jawab langsung kepada Presiden.