Menyoal Kewenangan Pengangkatan Tenaga Honorer

OLEH: ADITHIYA DIAR*

Pasca prioritas pengangkatan CPNS diambil dari tenaga honorer, kini tenaga honorer di Instansi pemerintahan merupakan salah satu impian bagi banyak orang. Seragam yang hampir sama degan layaknya pegawai negeri sipil, menjadi kharisma tersendiri dalam pergaulan masyarakat. Ditambah pula dengan iming-iming akan diangkat menjadi pegawai negeri sipil, telah menjadi faktor penentu mengapa profesi tenaga honerer sangat diminati oleh masyarakat pada umumnya.
Dalam perkembangan hukum pemerintahan, tenaga honorer bukan merupakan salah satu substansi yang diatur dalam UU tentang Pokok-Pokok Kepegawaian (UU PPK) yang telah diubah dengan UU No 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Undang Undang Pokok-Pokok Kepegawaian (UU PUUPPK).. Namun tenaga honorer yang dikenal saat ini merupakan implikasi dari pemberlakuan PP No 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil (PP PTHMCPNS).
Persoalan Definisi
Pemberlakuan PP PTHMCPNS tahun 2005 yang telah diubah dengan PP No 43 Tahun 2007 telah memperkenalkan definisi tenaga honorer ke publik. Definisi yang diperkenalkan PP PTHMCPNS saat ini sangat merakyat dan bahkan menjadi impian bagi kebanyakan orang untuk mendapatkan posisi tersebut dalam dunia birokrasi. Jika definisi tenaga honorer dalam PP PTHMCPNS ditelisik secara mendalam, tentunya mendapatkan makna yang berbeda dengan definisi pegawai tidak tetap yang dirumuskan dalam UU PUUPPK.
Definisi tenaga honorer dapat dilihat dari rumusan Pasal 1 angka (1) PP PTHMCPNS yang menegaskan bahwa Tenaga honorer adalah seseorang yang diangkat oleh Pejabat Pembina Kepegawaian atau pejabat lain dalam pemerintahan untuk melaksanakan tugas tertentu pada instansi pemerintah atau yang penghasilannya menjadi beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.
Sementara itu definisi pegawai tidak tetap dapat ditemukan dalam rumusan beserta penjelasan Pasal 2 ayat (3) UU PUUPPK, dimana rumusan Pasal ini menegaskan “Di samping Pegawai Negeri, pejabat yang berwenang dapat mengangkat pegawai tidak tetap”. Penjelasan dari Pasal ini menegaskan bahwa “pegawai tidak tetap adalah pegawai yang diangkat untuk jangka waktu tertentu guna melaksanakan tugas pemerintahan dan pembangunan yang bersifat teknis profesional dan administrasi sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan organisasi. Pegawai tidak tetap tidak berkedudukan sebagai Pegawai Negeri”.
Dari pengaturan pegawai tidak tetap dan definisi tenaga honorer di atas, maka terdapat perbedaan yang mencolok antara keduanya. Perbedaan yang pertama dapat dilihat dari segi waktu kerja. Dimana pegawai tidak tetap diangkat untuk jangka waktu tertentu, sementara tenaga honorer tidak ditentukan berapa lama waktu pengangkatannya. Bila dilihat dari segi wewenang pengangkatan, pegawai tidak tetap diangkat oleh pejabat yang berwenang, sementara pegawai honorer diangkat oleh Pejabat Pembina Kepegawaian.
Akhirnya dari perbedaan definisi dan wewenang pengangkatan sesuai yang diuraikan di atas, sangat berdampak pada akibat hukum yang berlaku. Terutama akibat hukum yang secara langsung bersinggungan dengan wewenang pengangkatan tenaga honorer yang dikenal setelah berlakunya PP PTHMCPNS tahun 2005.
Persoalan Wewenang Pengangkatan Tenaga Honorer
Persoalan keabsahan dari wewenang pengangkatan seseorang sebagai tenaga honorer kini telah banyak mengemuka pasca lahirnya PP PTHMCPNS tahun 2005. Meskipun PP tersebut telah diubah dengan PP No 43 Tahun 2007, namun kedua PP tersebut tetap menjadi permasalahan yang belum menemukan jawaban secara hukum. Hal ini karena pengaturan dalam PP PTHMCPNS dan PP No 43 Tahun 2007 yang memuat ketentuan tentang tenaga honorer, tidak dikenal dalam UU PPK ataupun UU PUUPPK yang menjadi dasar pemberlakuan PP PTHMCPNS dan PP No 43 Tahun 2007 itu sendiri.
Dalam Pasal 2 ayat (3) UU PUUPPK mengatur dengan jelas bahwa “Di samping Pegawai Negeri, pejabat yang berwenang dapat mengangkat pegawai tidak tetap”. Dari penafsiran gramatikal terhadap ketentuan ini, mendapatkan pengertian bahwa kewenangan dari pejabat yang berwenang adalah selain mengangkat pegawai negeri, ia juga dapat mengangkat pegawai tidak tetap. Adanya kewenangan mengangkat pegawai tidak tetap, bukan berarti memiliki kewenangan untuk dapat mengangkat tenaga honorer. Karena tenaga honorer memiliki definisi yang berbeda dengan pegawai tidak tetap. Sehingga dari ketentuan tersebut juga dapat ditafsirkan bahwa kewenangan mengangkat tenaga honorer dalam PP PTHMCPNS dan PP No 43 Tahun 2007 tidak dipegang oleh pejabat yang berwenang, dan tidak pula diatur dalam UU PUUPPK.
Lalu kewenangan siapa yang dapat mengangkat seseorang sebagai tenaga honorer? Bila ditelaah dari definisi tenaga honorer itu sendiri, dapat diketahui bahwa tenaga honorer diangkat oleh Pejabat Pembina Kepegawaian atau pejabat lain dalam pemerintahan. Namun, dari definisi tersebut sangat tidak sejalan dengan Pasal 1 angka 2 PP PTHMCPNS. Dimana Pasal ini menegaskan bahwa Pejabat Pembina Kepegawaian adalah pejabat yang berwenang mengangkat, memindahkan, dan memberhentikan Pegawai Negeri Sipil di lingkungannya sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Ketentuan Pasal 1 angka 1 PP PTHMCPNS yang memuat definisi tenaga honorer dan Pasal 1 angka 2 ini menurut penulis sangat ambigu dan menimbulkan multi tafsir. Karena dari kedua pengaturan tersebut, dapat ditafsirkan bahwa dari satu sisi tenaga honorer diangkat oleh pejabat pembina kepegawaian/pejabat lain. Sementara disisi lain, pejabat pembina kepegawaian hanya berwenang dalam hal mengangkat, memindahkan, dan memberhentikan Pegawai Negeri Sipil di lingkungannya. Sehingga penulis dapat menyimpulkan bahwa Pejabat Pembina Kepegawaian tidak memiliki wewenang untuk mengangkat seseorang menjadi tenaga honorer.
Bila menelusuri klausul “pejabat lain” dalam definisi tenaga honorer, maka tidak ada satupun peraturan setingkat UU yang menegaskan bahwa “pejabat lain” dapat mengangkat seseorang untuk menjadi tenaga honorer. Sehingga pengangkatan seseorang menjadi tenaga honorer selama ini tidak mendapatkan legalitas yang jelas.
Diakhir tulisan ini penulis ingin menegaskan bahwa UU PPK yang telah diubah dengan UU PUUPPK yang berlaku di Indonesia saat ini hanya mengenal dengan pegawai tidak tetap yang boleh diangkat oleh pejabat yang berwenang, tentunya kewenangan mengangkat pegawai tidak tetap yang dimaksudkan oleh UU tersebut tidak sama dengan tenaga honorer yang diatur dalam PP PTHMCPNS. Sehingga pengaturan tentang tenaga honorer yang hanya ditegaskan melalui PP tersebut, bisa dianggap bertentangan dengan UU. Hal ini dikarenakan bahwa PP PTHMCPNS yang mengatur tentang tenaga honorer, secara prinsipal hierarkinya berada dibawah UU PUUPPK, yang seharusnya substansi dari PP PTHMCPNS tersebut tidak boleh melebihi aturan yang didelegasikan oleh UU PUUPPK itu sendiri.
Dengan demikian, patut pula saat ini kita mempertanyakan legalitas dari pemberlakuan PP PTHMCPNS yang telah diubah dengan PP No 43 Tahun 2007. Dengan mempertanyakan legalitas daeri kedua PP tersebut, maka secara langsung kita juga mempertanyakan tentang keabsahan pengangkatan tenaga honorer menjadi CPNS yang telah dilaksanakan dari tahun 2005 hingga tahun 2009 yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota yang ada di Indonesia.
*Penulis berdomisili di Kota Jambi
Rubrik Opini Jambi Ekspres, Rabu 18 April 2012